汶川灾后重建基金会

篇一：汶川地震灾后恢复重建资金(基金)预算管理办法

《汶川地震灾后恢复重建资金（基金）预算管理办法》

（财政部财预[2008]389号）

第一条 为加强对汶川地震灾后恢复重建资金（基金，下同）筹集、分配和使用的监督管理，提高资金效益，根据《汶川地震灾后恢复重建条例》，制定本办法。

第二条 本办法所称汶川地震灾后恢复重建资金（以下简称“地震灾后恢复重建资金”），是指中央和地方财政建立的、专项用于汶川地震灾后恢复重建的地震灾后恢复重建基金，以及地方财政通过预算内安排的、专项用于支持和开展汶川地震灾后恢复重建的资金。

中央财政在灾后恢复重建基金之外，通过调整预算结构安排的向灾区倾斜的相关支出，其预算管理和科目列示办法不变。

第三条 地震灾后恢复重建资金按资金渠道分别在一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中反映。下级财政未单独编制国有资本经营预算的，上级财政通过国有资本经营预算安排的灾后恢复重建资金补助，下级财政应对该项补助单独编制国有资本经营预算。

第四条 受灾地区和承担对口支援的地方政府财政部门应当采取措施，积极筹措地震灾后恢复重建资金，保障灾后恢复重建工作需要。

第五条 地震灾后恢复重建资金可以采用下列方式筹集：

（一）调用预算稳定调节基金；

（二）通过一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排；

（三）调用预算外资金；

（四）接受国外捐赠；

（五）接受国内捐赠（包括港、澳、台地区）；

（六）其他资金。

第六条 地震灾后恢复重建资金的下列资金，在2008年、2009年政府收支分类科目中的以下科目反映：

（一）收到的国内外捐款（含按规定变价处理的捐赠物资变价收入），在“其他收入”103990103项“汶川地震捐赠收入”中反映。

（二）上级财政通过一般预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100701项“地震灾后恢复重建补助收入（一般预算）”中反映；通过政府性基金预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100702项“地震灾后恢复重建补助收入（基金预算）”中反映；通过国有资本经营预算安排给下级财政的灾后恢复重建补助，下级财政在1100703项“地震灾后恢复重建补助收入（国有资本预算）”中反映。

（三）调用预算稳定调节基金用于灾后恢复重建的资金，在11010款“地震灾后恢复重建调入资金”01项“调入预算稳定调节基金”中反映。

（四）调用预算外资金用于灾后恢复重建的资金，在11010款“地震灾后恢复重建调入资金”03项“调入预算外资金”中反映。

第七条 地震灾后恢复重建资金主要用于以下方面：

（一）因灾倒塌损坏民房的重建补助；

（二）学校、医院等事业单位及政府机关恢复重建；

（三）交通、电力、通信、城市供水、污水处理、供气、受损水库等基础设施恢复重建；

（四）农林水、工业生产及商业流通恢复；

（五）地质灾害治理、移民搬迁；

（六）其他方面的支出。

第八条 地震灾后恢复重建资金的支出，在2008年、2009年政府收支分类科目的下列科目中反映：

（一）用彩票公益金收入安排的本级地震灾后恢复重建的支出，在

2013017“用于地震灾后恢复重建的彩票公益金支出”中反映。

（二）中央分成的新增建设用地有偿使用费用于地震灾后恢复重建的支出，在2121204“用于地震灾后恢复重建的支出”中反映。

（三）用其他政府性基金收入安排的本级地震灾后恢复重建支出，在该项基金相应支出科目中反映，不单独设置预算科目。

（四）用车辆购置税收入安排的本级地震灾后恢复重建支出，在2140140项“车辆购置税用于地震灾后恢复重建的支出”中反映。

（五）地震灾后恢复重建的捐赠支出，在2290601“地震灾后恢复重建捐赠支出”中反映。

（六）上级财政通过一般预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在“支出功能分类科目”2300701项“地震灾后恢复重建补助支出（一般预算）”中反映；通过政府性基金预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在

2300702项“地震灾后恢复重建补助支出（基金预算）”中反映；通过国有资本经营预算安排给下级财政的地震灾后恢复重建补助，在2300703“地震灾后恢复重建补助支出（国有资本预算）”中反映。

（七）其他地震灾后恢复重建支出，在“支出功能分类科目”218类“地震灾后恢复重建支出”中反映。

第九条 地震灾后恢复重建资金具体适用科目和有关科目说明修订，按附件二执行。

第十条 承担对口支援的地方政府统一管理资金、物资，直接组织实施恢复重建工作的，灾后恢复重建支出应分科目列入支援方的本级政府预算。支援方只提供资金、物资，不参与恢复重建具体实施工作的，支援方应将相关支出列入本级政府预算的捐赠支出，受援方按捐赠资金（受援方不列报受援物资支出）的具体用途，分科目（地震灾后恢复重建支出各款项科目）列入本级政府预算。

未承担对口支援任务的有关地方政府的捐赠支出，参照上述规定处理。 第十一条 各级政府、各部门、各单位应当按照规定的支出科目、资金用途、支出范围和支出标准编制地震灾后恢复重建资金支出预算，并优先保障受灾群众基本生活和公共服务设施恢复重建。

第十二条 各级政府财政部门要依照规定及时、足额拨付地震灾后恢复重建资金，加强对地震灾后恢复重建资金拨付和使用的监督。

第十三条 各级政府、各部门、各单位的恢复重建工作必须按预算执行，并加强对恢复重建支出的管理，不得侵占、截留、挪用灾后恢复重建资金或物资。

第十四条 地震灾后恢复重建资金按规定接受审计机关的审计监督。

第十五条 年度预算和决算编制完成后，各级财政部门应按规定编制地震灾后恢复重建资金收支情况，向本级人民代表大会及其常务委员会和上级财政部门报告。

第十六条 本办法自公布之日起执行。办法公布前各级财政已拨付的地震灾后恢复重建资金，按办法的相关规定进行调整。

篇二：汶川灾后社区重建问题与对策

汶川地震灾后社区建设存在的问题及建设途径探讨

韦克难

一、对汶川地震灾后重建对口援建的反思

震后，国家编制了灾区重建规划，四川省内纳入国家规划的项目为近3万个，概算总投资8613亿元。此外，中国中央政府还启动了对口援建工作，由指定的省(市)对口灾区各地区进行援建。总数在848亿。平均每个县在42亿以上。国内外通过各种形式支援灾区，捐赠款物总计达592.74亿元。（邓国胜，760亿）4285万多名党员共交纳“特殊党费”90.41亿元。

2008年6月11日，国务院办公厅印发《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。《方案》确定广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林等19个省市立即组织开展灾后恢复重建对口支援工作；各支援省市每年按照本省市上年地方财政收入的1％来安排对口支援实物工作量。

（一）成绩

政治效益：（1）提升全社会对我国政治体制的信心；（2）锻炼和强化了各级行政系统的组织能力。

管理效益：使原先自发形成的错综复杂的各地支援局面变得清晰有序，有利于中央政府统筹把握对口支援大局，节省了大量的行政管理成本。

经济效益：（1）缓解了中央财政压力；（2）探索了财政横向转移支付模式。 社会效益：（1）为灾区提供了强有力的人力、财力、物力和信息资源的支撑；

（2）创造了地区之间长期合作交流的机制和条件。

综上所述，对口支援是贯彻邓小平同志两个大局战略思想的伟大实践；对口支援是发挥社会主义制度优势的伟大创举；对口支援是增强中华民族大家庭凝聚力的伟大工程。

（二）对口支援工作中的问题

（1）在法律体系、实施机制上还存在不足和缺陷

一是法律法规与实施政策之间存在矛盾冲突。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国预算法》第十三条、第十五条规定，我国县级以上地方各级政府编

制本级财政预算、决算都必须向本级人民代表大会报告，不得随意修改、撤销；本级人民代表大会对本级财政预算、决算有权审查、批准和监督，并且有权改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。根据以上法律条款，国务院在《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中关于“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》的规定存在权限冲突。

二是实施机制上存在着随意性和不可操作性。例如，国务院有关规定缺乏对口支援比例的上限规定，比较笼统，缺乏详细的配套措施。因此，在实际工作中，可能会出现政策文件与法律法规冲突甚至以权代法的人治现象。

（2）行政管理体系不完善

对口支援的省市与被援助的县的行政管理级差大，且支援方的派出机构不纳入当地行政管理体系，这些临时性安排造成的行政级别的不对等对接，与常态的行政体制存在一定的矛盾。

利益和目标取向存在一定差异。支援方的利益和目标取向是在有限时间、有限范围内完成有限任务，而受援方考虑的方面则比较复杂。支援方和受援方各自纵向对行政上级领导负责，支援方还要考虑到本省市企业的受惠，因此双方在利益和目标取向上必然会产生一定的差异。

（3）资金分配和支出不平衡，资源配置不合理。由于支援方和受援方在财政收入、人口等方面差异较大，资金分配和支出存在严重的不平衡。一方面是受援方接受分配资金的不平衡。按照2007年地方财政收入1％、年递增25％预计，人均分配对口支援资金平均约21830元，最高的是汶川县，三年约77257元，最低的是剑阁县，三年约2490元，二者相差约31倍。从三年支援资金与受援方2007年财政支出比看，平均约8．6倍，最高的是广东省支援汶川县，约24.4倍，最低的是重庆市支援崇州市，仅1.9倍，二者相比接近13倍。

另一方面是支援方的支出也存在不平衡。一些地方财力相对较弱的省份负担较重，如河南、湖南、江西、安徽等省，2007年人均地方财政收入和支出均低于四川省。

（4）宏观统筹的欠缺和相互之间的攀比。

虽然对口支援的任务范围比较明确，但各省市在具体操作中各自为政。比如

相邻乡镇因不一样的对口支援方在同类项目上的安排就会不一样，往往出现相互攀比、脱离实际的现象。

对口支援可能产生的负效应。一是同样受灾能否得到同样的对口支援待遇？二是对受灾地区的投入是否会影响对其他地区、其他方面的必要投入。

援建的公共服务基础设施建设的规模和标准比灾前有大幅度提升，维护营运费用从何而来？

中央政府评估灾区的实际损失和灾区需求存在较大差距。

（5）政府角色的缺失和援助形式的单一。

有的地方政府和灾区群众过分依赖中央和对口支援省市，只希望获得更多的人、财、物的援助，缺乏积极主动、自力更生的精神。

有的支援单位看重政绩工程，忽视社会民生；注重物质投入，轻视精神援建。 如何全面调动全社会各个方面的力量和积极性。

目前，我国灾后重建工作缺乏政府部门与企业、非政府组织之间的横向沟通、协调机制。

对口支援中工作中的问题是在灾后恢复重建任务非常艰巨、时间非常紧迫的情况下出现的问题，是在参与主体众多、利益关系复杂、援助量大面广、缺乏经验情况下出现的问题，是完全可以通过健全应急管理体制、机制和法制解决的。

二、汶川灾后社区重建：现状与存在的问题

（1）重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设

每个社区（村）都有图书室、会议室、活动室、卫生站、社区广场等。居委会（村委会）成为不是政府的政府，执行政府的行政事务，没有能力从事社会服务或公共福利服务。

灾区社区福利设施具有弱可或得性。提出我国社区福利服务设施的弱可获得性问题是王思斌教授，他根据吉尔伯特等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，根据吉尔伯特提出的社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，以及社会福利服务的输送体系存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性的思想，认为“可获得性是指服务需求者可获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度。”[i]

（2）政府全方位主导、包办，忽视非政府组织参与、居民参与

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》正式发布，并提出“三年基本恢复，五年发展振兴，十年全面小康”的灾后恢复重建总体目标。这些法律法规、政策和方案的出台，为保证汶川灾后重建提供了法律依据和政策支持，为尽快恢复汶川地震灾区的正常生活，使人民早日安居乐业提供了法律保障。《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出：“地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针。”（第二条） “非地震灾区的县级以上地方人民政府及其有关部门应当按照国家和当地人民政府的安排，采取对口支援等多种形式支持地震灾区恢复重建。国家鼓励非地震灾区的企业、事业单位通过援建等多种形式支持地震灾区恢复重建。”（第六十三条）

在国家全能主义主导下，政府以行政命令为导向，注重政绩与形象工程。 灾后社区重建只有任务目标，没有过程目标。

有些政府排斥民间组织的参与灾后社区重建。

（3）重视外来援助，忽视灾区群众自力更生精神的培育与发挥

《汶川地震灾后恢复重建条例》明确提出：“地震灾后恢复重建应当遵循“受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”的原则。”（第三条）

特别强调：“自力更生、艰苦奋斗。灾区各级政府要充分发挥领导组织作用，充分调动广大干部群众的积极性、主动性和创造性，增强信心、振奋精神，自己动手、生产自救，苦干实干、重建家园。”“一方有难、八方支援。要大力弘扬中华民族的优良传统，充分发挥社会主义制度的优势，把政府主导和充分调动社会资源结合起来，组织实施好对口支援工作，广泛动员社会各界力量，采取多种形式，加快灾区恢复重建。”

导致灾区群主和政府依赖思想严重，形成等、靠、要的行为习惯。

（4）灾后社区建设缺乏社会工作人才及社会工作专业方法的运用 我们2010年调查，还有12家社会工作机构在灾区。1家机构没有专职员工数；7家机构有2－6名专职员工数；另外4家机构有10－26位专职工作人员数。12家机构中，1家机构没有社会工作专业背景的专职员工；9家机构有1－5位社会工作专业背景的专职员工；剩下的两家机构，1家有8位，另一家有26位

社会工作专业背景的专职员工。

三、建设途径

1.加强社区能力建设

社区能力建设是很多社工服务组织关注的重点，但是，很多社工组织只是简单地做一些培训，培训结束后就不再管理。要想加强社区能力建设，不但要举办各类培训班，更关键的是还需要通过各种途径把这种能力固化。其中一个有效的途径是“社区组织+社区领袖+社区活动”三位一体的社区能力建设。即建立各种社区组织，作为能力建设的平台，同时也是发展社区协作网络的平台。社工服务组织在开展社区活动时，紧紧依靠并充分发挥社区组织的作用，以培育和发展社区组织。在此过程中，发现和培养一批社区领袖，逐步锻炼其项目策划能力、组织实施能力、协调能力等。这样的社区能力建设的好处是一方面培训，一方面实践，从而能够真正提高并固化所在社区的能力。

2．将社会工作纳入灾后社区重建政府体系。社会工作在灾后重建中能起多大作用，关键在于制度化建设。国家民政部门应设法整合社工专业资源，把社工纳入国家救援体系、特别是灾后重建体系当中，才能更有效协助灾区生活重建，整合社会工作资源，提高社会工作的效益。相关部门应出台相关政策规定，将社会工作纳入政府救灾体系，明确社会工作者在灾后社区重建中的地位、角色、权利，以便让社会工作者参与灾后社区重建的工作与决策。

3.促进非政府组织的发展并鼓励它们介入灾后社区重建，促进灾区社会工作专业化、长期化、本土化

5·12地震之后，由于大多数在灾区的社会工作机构是临时的，导致机构缺乏对灾后恢复重建的详细服务计划，导致了这些机构提供的服务不能具有长期性；社会工作机构和工作者大部分是外来的，不能形成本土化的力量。基于以上原因，应改革目前在灾区服务的社会工作机构与运作模式，象中国社工教育协会、中国青基会于2011年1月联合在广元市利州区成立希望社工服务中心那样，成立具有独立法人资格的民办非企业单位性质的专业社会工作服务机构，从而推动灾区社会工作的专业化、本土化、长期化和制度化。

4.探索政府、企业、基金会等资助方与非政府组织的合作机制，夯实社会

篇三：浅谈灾后重建让公益组织发挥慈善力量

浅谈灾后重建让公益组织发挥慈善力量

人性光辉的照耀，对生命的尊重所爆发的力量

问：我们注意到5.12汶川地震发生以后，南都公益基金会在抗震救灾中发挥了很大的作用，这次抗震救灾许多志愿者和民间公益组织成了抗震救灾的一支有生力量。这在以往的救灾救援中是很少出现的。为什么会出现这样一种好的气象呢？

答：古人说："凡是人，皆须爱；天同复，地同载"。大家都在同一片蓝天下、同一块土地上生活生存。灾区人民的苦难让全国同胞感同身受，国家领导人身先士卒，不避险境，指挥救灾，全力挽救生命，赢得了全国人民的高度赞扬和信任，激发了全社会抗震救灾的热情。成千上万的志愿者从全国各地赶赴灾区，出现在紧急救援一切需要人力的地方。在"抗震希望小学"的抢修工地，有几位从河南农村赶来的农民在那里干活，他们是克服了重重困难艰险赶过来的，这时候他们本该在家乡收割小麦。在电视里看到几名从不同地方赶到一起的志愿者走进很深很深的山里，把一名被埋矿工救出来，抬下山，进行一场生命的接力。志愿者自己冒着生命危险挽救灾区群众的生命，可歌可泣，值得大书特书。

在救灾和灾后重建中，政府都扮演着主要角色，起主导作用，民间组织主要是协助政府开展抢险救灾工作，补充专业应急力量的不足，降低政府提供应急公共服务的成本。以往发生重大自然灾害，我们只听到几家有政府背景的大慈善机构的声音。这一次，上百家民间组织自觉受命于危难之际，发出抗震救灾行动联合声明，发挥各自专业优势，独立行动，联合公告，以最快的速度参与紧急救援和灾后重建工作刚刚从前方回来的北京农家女文化发展中心志愿者刘大庆谈了

她在灾区工作的体会：救灾和灾后重建，政府都是主力，但民间组织的力量也不可或缺。我们就象水，能够流到政府力量顾及不到的每一个细微角落。这是灾区群众对我们的需求，也是我们的工作价值。

地震撕裂了大地，但是弥合了人心

问：这次大地震，不光是在救灾前线的直接参与者，全国老百姓都有钱出钱，有力出力；几乎人人都在牵挂，都在往一起使劲。您如何评论这种祖国人民都希望为抗震救灾贡献力量的现象呢？

答：有人说，地震撕裂了大地，弥合了人心。在发生汶川地震的一个月来，我们每天都看到一种官民团结，万众一心，共赴国难的感人情景。大家都觉得参与抗震救灾不仅是国家政府的事，我们每个人都有责任。在我的人生经历中，这些情景见所未见，闻所未闻。我想，这就是改革开放三十年孕育的公民意识在中国大地的觉醒吧。到现在为止，汶川地震已经收到国内外捐款400亿人民币。捐款主要来自国内企业和民众。我记得以前发生比较大的灾害，如1998年华东水灾，持续的时间也很长，民间捐款加在一起也就10多亿。在这次大地震中，中国公民的知情权、参与权和监督权都受到了前所未有的体现，他们的公民责任感也得到了极大的激发。这是灾难给我们换来的极其宝贵的财富。

每一个接受捐款的机构都是如履薄冰

问：在公众捐款非常踊跃的同时，也听到一些对捐款管理使用质疑的声音。好多人捐了款，不知道用在哪里？你认为捐款人的善款都能善用吗？

答：我对此深信不疑。一些大的公共募款机构，如中国红十字会，中华慈善总会，接受的捐款量很大。按照国家《公益事业捐赠法》、《突发事件应对法》和《防震减灾法》，在发生重大自然灾害的时候，政府可以接受捐款，中国红十

字会，中华慈善总会所募集的捐款可以，统一纳入国家紧急救援和灾后重建资金安排，也可以根据捐款人的意愿，独立安排落实。所有捐款都要接受严格审计并公诸于众，不可能有人中饱私囊，发国难财的。另一类比较独立的公募基金会，一般是进行项目筹款，定向使用。如中国青基会的抗震希望小学、助孤计划；中国扶贫基金会为灾民建造活动板房；中国红基会的博爱学校、博爱卫生院等。这些项目，一般都会向捐款人直接反馈捐款使用信息，接受捐款人的直接监督。我深信每一个接受捐款的机构，都是如临深渊，如履薄冰，非常谨慎行事的。 总体上我国公众对捐款的权利意识和监督意识还不强，这一次能够提出一些问题，说明有了进步。为什么这么说呢？我发现，有些人捐款时，不问捐款干什么；有的把捐款交给单位，拿不到发票，把免税的权利也放弃了。

问：个人和企业捐款免税的政策早就有，但很多人不清楚。这次震灾捐款，有什么样的免税政策？

答：关于个人向汶川地震灾区捐款有关个人所得税税前扣除的政策分两方面，一个是企业的捐款，一个是个人的捐款。

首先无论是企业还是个人向中国红十字会、各级红十字会、慈善总会和国家税务总局以及规定的十几家红十字会进行捐款，你拿着给他捐款的收据就可以全额扣税，也就是说你所有的捐款都可以在税前列支，无论是企业还是个人。 第二种是像一般可以免税的基金会捐款，这些基金会虽然没有被批准为全额免税，但是也是有税收的优惠政策。比如向一般的基金会捐款，那么企业可以在应交税的利润当中的12%，比如你的利润是100万，你应该交税，但如果你捐了12万，是在你应交税的12%以内，那这12万就是在税前列支。对个人捐款人向这些机构捐款，你在应税的工资收入当中要捐30%以内，也是税前列支。比如说

你的月薪是一万，你应该按一万交税，现在我捐了三千，那三千在税前就走掉了，七千块钱交个人所得税，你就可以按照七千元的收入交个人所得税。

这次还有一些特殊情况，就是有些纳税人是通过银行、邮局来转账，他没有拿到接受捐款机构的收据，那怎么办呢？你现在可以凭着这些银行和邮局的捐款凭证先走免税，以后你再要到正式的收据后再补。

还有就是单位捐款现在可以采取这样一种办法，就是员工把捐款统一交给了单位，由单位统一捐款，慈善机构只给单位一张发票，个人是没有给开出发票的，这样单位就把个人捐款的名单列出来，加上给慈善机构捐款后拿到的发票，统一向税务部门报税。你也可以享受免税的待遇。

问：6月8日，国务院颁发了《汶川地震灾后恢复重建条例》。《条例》把“政府主导与社会参与相结合”作为灾后恢复重建的原则提出来。我注意到，在5月13日发表的《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》中，就提出灾后重建的问题。你怎么解读《条例》关于“社会参与”的精神？

答：这个问题提得非常好，刚刚发布的国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》是在地震发生不到一个月之内就出台了，国务院对于一次灾害的灾后恢复重建专门进行立法，这是一个行政法规，把它纳入法制轨道，这在中国是第一次。条例提出“自力更生，国家支持，社会帮扶的方针”和“政府主导与社会参与相结合”原则，“国家鼓励公民、法人和其他组织积极参与地震灾后恢复重建的工作”，这就说明政府非常重视民间力量在灾后重建当中的作用。

这里面我再具体做一下解读。《条例》对于“社会参与”提出了多项要求。比如在灾后重建的资金筹措方面要求“县级以上人民政府应当通过政府投入、对口支援、社会募集、市场运作等方式筹集地震灾后恢复重建资金”。在设施建设

上，《条例》又提出“国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建”。还有对乡村的地震灾害恢复重建，要求“以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援”等方式都提出来了。

抗震救灾和灾后重建有一些不同的情况，抗震救灾可以说是救人如救火，十万火急，而灾后重建是一项长期、复杂的工程，灾后重建不仅是在一片废墟上进行基础设施和生活设施的重建，更重要和更困难的是进行社会的重建。包括家庭重建，很多家庭都有人在灾难中伤亡；社区重建、社区重建、生活重建、心灵重建以及文化的保留和发展等等。在灾后的恢复重建当中，贯彻“政府主导和社会参与相结合”的原则是非常重要的，地方政府的能力不可能面面俱到，需要民间组织拾遗补缺，排忧解难。许多过去由政府独自承担的公共服务项目，比如孤儿、孤老、孤残的养护，心理抚慰，妇女、儿童保护，社区服务，就业培训，环境保护、法律援助和社工服务等等，过去这些几乎都是政府自己来办的，如果现在还是都由地方政府来承担，可以说政府有三头六臂也做不过来，我想政府完全可以通过公开招标竞争的方式，由民间组织来承担、管理，同时政府给予补贴。也就是说过去是政府自己养人来管这些事情，现在可以变成选人来管。而且这样选来的这些机构相互之间还有竞争，效率相对还会更高。

另外，灾后重建需要大量志愿者的参与，包括提供专业服务以及相关劳务，像日本1995年的阪神大地震，还有台湾1999年的9·21大地震，建房子的很多都是志愿者，日本阪神大地震有120万志愿者参加，所以日本95年的阪神大地震就成了日本“志愿者元年”，台湾也是一样。

那么这些志愿者的参与也需要民间组织来管理、协调和培训服务，民间组织所进行的一切活动的出发点和立足点都是灾区群众的利益和需求，这与政府灾后重建的公共服务目标和政策完全一致。民间组织要以卓越的服务、低成本高效率

篇四：汶川灾后社会工作介入模式探讨

汶川地震灾后社会工作介入模式探讨1

韦克难、黄玉浓2

【摘要】汶川灾后重建成效显著，举世瞩目。但我们在肯定成绩的时候，也需要冷静地分析存在的问题，这些问题包括：重社区公共基础设施建设，轻社会服务、轻社区文化与精神建设；政府全方位主导、包办，忽视非政府组织参与、居民参与；重视外来援助，忽视灾区群众自力更生精神的培育与发挥；灾后社区重建缺乏社会工作人才及社会工作专业方法的运用。对于国家全能主义思想下的政府主导重建模式，我们要正确分析，消除其给我们带来的不良因素，包括注意宏观统筹安排灾后重建，注意社区能力建设，注重调动居民参与社区重建的积极性，注重发展社会组织（NGO）和社会工作，这样才能真正使社区重建让人民满意。

【关键词】社区重建 NGO 社会工作

一、 研究背景

从海外灾后重建社会工作的介入来看，大多数国家或地区灾后重建社会工作介入服务选择的是政府与NGO合作的社区重建模式。美国、日本以及我国台湾地区都在20 世纪末期经历过几次较大的地震,尤其以美国1989 年的旧金山大地震、1995 年日本阪神大地震、以及1999年台湾集集大地震为最。这三次地震之后当地政府以及NGO所开展的大规模社区重建工作实践形成了非常丰富的关于灾后重建的相关经验以及理论。

美国旧金山地震后的社区重建在美国社区内部有所谓的社区开发法人( community - baseddevelopment corporation ,以下简称CDC) 负责,此种团体属于民间独立非营利法人( non-profitorganizations , 简称NPO) ,是美国居民长期社会运动的成果,以住房建设为主线,进行多元化活动。其成立的背景乃是希望综合社会、经济、文化、法律、财政的条件,构筑一个联系政府、企业与社区三方的伙伴关系。CDC 大部分都由当地社区居民自行组成,活动内容与社区1 本文是四川省哲学社会科学研究“十一五”规划2010年度课题：《汶川地震灾后社区能力建设研究》的部分成果。

2 韦克难，西南财经大学社会工作系系主任、应有社会学与社会政策研究所所长、教授；黄玉浓，西南财经大学社会工作发展研究中心副教授。

居民日常生活密切相关,强调社区自律与居民自助原则,平时进行都市老旧地区的更新、社区重生、再开发事业等的支持工作,在灾后则配合当地社区与居民需求,协助居民进行社区营造式的重建（邵佩君，2003） 。

日本阪神大地震灾后社区重建工作是透过协调式社区营造与居民不断地沟通、了解居民的重建构想后,再对土地重行规划后确定社区建设方案。即在第一阶段复兴都市计划强行决定后,再透过协调式社区营造,纳入居民参与社区重建的方式,确定第二阶段计划的内容（米野史健、中林一树，2003）。

台湾地区集集大地震后,当地政府为协助灾民重建家园,以“塑造关怀互助的新社会、建立社区营造的新意识、创造永续发展的新环境”作为重建目标,形成了丰富多彩的灾后重建经验。

由上述美国、台湾、日本重建案例中,我们看到海外灾后重建社会工作介入主要以社区为基础,通过NGO(或NPO)由社区居民组织强化有关人、事、物、资金、实践知识或技术等自身建设能力,掌握当地社区资源，了解民众需求,与居民建立了相互的信赖关系及良好的沟通,并注意建立与政府、企业等的伙伴关系与协调机制,最终达到促进社区营造式重建的目标。海外灾后重建社会工作介入模式是以社区重建为主，体现了NGO、政府、企业与居民合作多方参与的模式，注意满足居民的多种需求，注意发动居民参与重建的社会工作介入模式。

从海外对灾后重建的研究来看，灾后社会工作和社区实践的研究主要从以下三个方面来探讨问题的： 一是探讨灾后服务的协调。比如Robards et al. (2000) 强调在社会工作灾后介入和研究中澄清和准确地测量不同组织间协作的重要性。Harrell & Zakour (2000) 指出灾后非正式组织和自助网络有助于提升人们对灾害反应的参与，尤其是在孤立和边缘化的社区。Galambos (2005) 认为社会工作对于自然灾害的有效反应必须包括整合临床、研究和社会组织技能的介入。二是发展测量和研究工具，以整合灾后当地社区的知识和能力建设。比如Chambers (1994)所描述的参与式乡村测评（Participatory Rural Appraisal-PRA）；Low et al. (2005) 探讨了快速民族志评估程序（Rapid Ethnographic Assessment Procedures-REAP）；Victoria (2001) 介绍了社区为本的灾害管理（Community-Based Disaster Management-CBDC）。三是探讨社区组织（Community organizing）和社区的社会资本。如Pyles (2007)探讨的组织社区中边缘化的民众，或是通过民众的自我组织以争取自己的权益和促进自身的发展。Mathbor

(2007) 指出社会工作者应该利用社会资本如社会网络、社会凝聚力、社会互动和团结以减轻自然灾害对社区的影响。

简颂（2005）认为社区重建计划的重点就是“由下而上,实行地方主导、民间参与、‘中央’协助的精神,整体规划,并针对各社区地理位置、地形地貌、地方文化特色、产业发展型态,建筑物毁损状况与社区居民意愿,因地制宜从点、线、面办理社区重建工作” 。陈亮全（2001）也认为在拟定灾后重建机制与真正推动重建工作时,必须从社区开始,以居民可以直接参与的模式,即近年在台湾被推动的社区营造方式或手法,来进行灾后重建工作,才能收到确实、合乎在地条件与需求的重建成果。

喻肇青（2001）从台湾南投县中寮社区重建的经验中,指出在地的“社区工作站”在重建行动中具有非常关键的影响,当外来团队期待与当地自主力量重合时,当地民众需要先成立组织以凝聚力量,因为当有了正式组织却没有工作默契时,常造成组织无法运作,因此居民与外来团队须先建立非正式的工作关系,当有具体需要的时候,自会形成组织,且进行重建工作时需要居民共识,居民也需要一些特定的知识与技能才能实际参与重建的工作,可见社区学习是非常必要的。 国内灾害重建的研究主要是2008年汶川地震之后才开展的，大部分的研究探讨社会工作者在抗震抗灾和灾后重建中扮演的角色、发挥的作用或介入的模式（王思斌，2008；徐永祥，2009；陈涛，2009；柳拯，2009；张和清等，2009；张昱，2009；民政部社会工作司，2008；西南财经大学 & 四川省民政厅，2009）。也有一些关于社会工作和灾后社区建设方面的研究文献，如徐文艳、沙卫、高建秀（2009）提出社区重建中的社会工作实务应建立一个以社区为平台、预防性与治疗性工作并重、以增加外部资源联结和内部资源发掘为根本宗旨的社区为本的综合服务框架。张昱（2008）认为社会关系的重建是灾后社区重建的重要议题之

一。刘斌志（2009）指出灾后社区重建要坚持发挥社区居民的参与和民间资源的整合，实行行政主导或社区动员的重建模式。

二、汶川地震灾后重建社会工作介入的模式

社会工作介入地震灾害救援和灾后恢复重建在我国救灾史上尚属首次，没有规律和经验可循。5.12汶川特大地震发生后，在没有统一规划和制度安排的情况下，各方社会工作力量本着高度的专业使命感和社会责任感，积极探索、大胆实践，初步形成了各具特色的介入模式。从各社会工作服务队伍介入灾区开展服

务的途径和方式看，主要有以下三种模式（柳拯，2009）：

第一种，政府主导模式。这种类型的社会工作组织是政府已将他们纳入制度体系内，由政府出资金委托服务或购买服务。其最大特点是政府部门主动出面或支持各类社会工作机构协调整合社会工作资源，组建社会工作队伍支援灾区，主要代表有上海社工、四川社工、广东社工、湖南社工等。如由上海市民政局牵头、上海社会工作者协会组织，上海的社会工作者成立的上海社工灾后重建服务团是其中的典型。上海社工的对口帮扶推动了都江堰市本土社工的发展。都江堰市专门在民政局设立了社会工作科，成立了社会工作者协会，承接了原来由上海社会工作服务队建立的四个社工站，培育了上善社会工作服务中心等四个社会工作机构，初步形成了“政府支持、专业支撑、社会运作”的社会工作管理体制。2008年12月，四川省委组织部联合西南财经大学、西南石油大学、西南民族大学、四川农业大学等高校派驻社工服务队为灾区基层干部提供心理援助。2009年3月，四川省民政厅组织“社工百人计划”志愿者在北川雷鼓镇、安县桑枣镇、平武南坝镇等地设立社工站，开展社工服务。湖南省政府在援建理县过程中，将社会工作纳入了援建整体规划，将四支社会工作队伍整合成“湘川情社会工作服务队”，为精神家园重建项目提供了300万元资金支持。广东省援建工作组在对口支援汶川工作启动一年多以后，将社会工作纳入援建规划，为汶川县政府提供了460万元专款用于购买社会工作服务。安县政府与中国红十字会、南都基金会等社会组织合作成立了红十字社工服务中心，将其注册成为民办非企业单位，并拨款近30万元作为社会工作者的个人补贴，投入20万元资金和物资用于社会工作服务基地建设。2011年1月，广元市利州区教育局与中国青少年发展基金会、中国社工教育协会联合成立了希望社工服务中心，由利州区政府每年出资40万元向其购买社工服务。嵌入政府型表现出的特点，与当地政府关系很好，而且经费较充分，服务所需要的物资设施齐备，服务工作人员较多，服务效果较好，受到当地党政和群众的欢迎及普遍好评。不足之处是经费与效益不成比例，有些组织过于注重形式超过内容。

第二种，社会组织主导模式。这种类型的社会组织一般是在民政部门或工商部门注册的组织，也包括未注册的一些民间组织和各种国内外的公益性基金会，他们组织内有社会工作者或灾后聘请了一些社工在灾区开展社会工作服务。在经费来源上多为项目申请或其他组织、私人捐赠，例如NGO备灾中心就是未注册的

民间组织，其项目负责人是社会工作专业的，他们的经费是国内外组织捐赠，他们在项目地聘请了一些志愿者与他们一起开展社会工作，在什邡的洛水镇、绵竹市的汉旺镇、崇州市三朗镇等地都有项目点。再如香港土房子，6名员工全是社会工作专业背景，他们在彭州花溪村、汶川映秀镇、什邡红白镇、绵竹武都村都有项目点，开展心理援助服务，服务对象包括妇女儿童、孤寡老人、残疾人等。从服务效果来看，这类组织也很受服务对象的支持，服务对象满意度较高。但有些这类组织出现了这样问题：他们积极为老百姓做事，在老百姓中的威信较高，他们又不积极与当地政府合作，在工作中一旦出现问题有的发现是政府的责任，容易与政府导致对立状况，引起当地政府、干部对有些组织的反感。我们在调查中都发现，很多基层干部对有些NGO表示不满，说他们别有用心，要求对这些NGO出台更严厉的管制措施。社会组织主导模式的最主要特点是在没有纳入灾区援助体系的情况下，由单个社会组织或多个社会组织组成联合体进入灾区开展社会工作服务。另外还有中国社会工作协会、中国社会工作教育协会、浦东社会工作者协会、香港无国界社工、乐施会、小母牛、深圳社会工作者协会、上海阳光青少年中心、联合国儿童基金会、中国红十字会、中国青少年基金会、爱德基金会、深圳慈善会等。

第三种，高校主导模式。这种类型的社会工作组织一般是有社会工作专业的学校派出自己的教师或聘请一些专业社工，在灾区开展社会工作服务。其经费来源上多为项目申请或其他组织捐赠，如在汶川有中山大学、香港理工大学、乐山师范学院等高校；在绵竹市有西南财经大学、香港理工大学、北京师范大学，香港大学、中国青年政治学院等。这些学校开展的社会工作服务，专业型强，有详细的工作计划，有督导，背后有学校为依托，可以派出大量的学生志愿者参与活动，学校之间彼此也相互联系、相互支持。这些组织一般都与当地的党委、政府、社区自治组织关系很好，得到当地党政、社区自治组织的支持，他们也积极为当地政府、党委出谋划策，积极解决政府与群众的矛盾，充当二者的沟通桥梁。从服务效果来看，这类组织很受服务对象的支持，服务对象满意度较高，当地干部与群众关系较好，社会秩序较为稳定，群众安居乐业，社区活动丰富，当地群众与党政干部对社会工作认识较正确，并普遍接受社会工作的理念，对社会组织提供的服务认可度、评价较高。目前在灾区的高校社会工作站规模都比较小，主要原因是经费制约。

篇五：汶川地震灾后恢复重建先进集体名单

汶川地震灾后恢复重建先进集体名单

（共200个）

四川省

都江堰市发展和改革局

崇州市街子镇人民政府

大邑县雾山乡人民政府

成都红旗连锁股份有限公司

成都市兴蓉集团有限公司

自贡市发展和改革委员会

攀枝花市发展和改革委员会

攀枝花市教育局

泸州老窖集团有限责任公司

德阳市旌阳区“5·12”地震灾后恢复重建委员会 广汉市“5·12”地震灾后恢复重建委员会

中共什邡市师古镇委员会

四川剑南春集团有限责任公司

德阳市发展和改革委员会

北川羌族自治县人力资源和社会保障局

四川六合锻造股份有限公司

安县财政局

平武县南坝镇人民政府

绵阳市发展和改革委员会

广元市汶川地震灾后恢复重建委员会办公室

苍溪县国土资源局

旺苍县“5·12”地震灾后恢复重建委员会

剑阁县“5·12”地震灾后恢复重建委员会

青川县“5·12”地震灾后恢复重建委员会

射洪县民政局

内江市发展和改革委员会

夹江县发展和改革局

阆中市住房和城乡建设局

宜宾市发展和改革委员会

达州市民政局

广安市发展和改革委员会

四川省南江中学

芦山县审计局

宝兴县城乡规划建设和住房保障局

石棉县城乡规划建设和住房保障局

汉源县“5·12”地震灾后恢复重建委员会

仁寿县汶川地震灾后恢复重建工作领导小组

资阳市发展和改革委员会

汶川县灾后恢复重建委员会

中共阿坝州纪律检查委员会

茂县发展和改革局

中共黑水县沙石多乡委员会

阿坝州公路管理局

甘孜藏族自治州发展和改革委员会

康定县发展和改革局

凉山彝族自治州人民政府办公室

会理县地震灾后重建委员会

四川天彭电力开发有限公司

四川路桥大桥分公司

中国华西企业股份有限公司第十二建筑工程公司

四川省发展和改革委员会固定资产投资处

四川省财政厅灾后恢复重建资金管理办公室

四川省城乡规划设计研究院

四川省水利厅规划计划处

德阳市工商行政管理局

四川日报地方记者部

阿坝师范高等专科学校灾后重建指挥部

甘肃省

陇南市武都区交通运输局

中共康县岸门口镇委员会

文县中庙乡肖家坝村党支部

中共文县天池乡委员会

成县店村镇新村党支部

徽县江洛镇人民政府

中共西和县汉源镇委员会

两当县杨店乡人民政府

陇南市发展和改革委员会

陇南市民政局

甘南藏族自治州住房和城乡建设局

舟曲县民政局

甘肃省民政厅救灾处

甘肃省住房和城乡建设厅勘察设计处

陕西省

宁强县燕子砭镇东丽村村民委员会

宁强县发展和改革局

中共略阳县纪律检查委员会

略阳县徐家坪镇政府

勉县发展和改革局

勉县阜川镇政府

宝鸡市陈仓区教育体育局

陕西省地震灾后恢复重建领导小组办公室

山东省

潍坊市住房和城乡建设局

济宁市发展和改革委员会

威海市城乡建设委员会

青岛市对口支援北川灾后恢复重建领导小组办公室

淄博市委、市政府对口支援北川灾后恢复重建工作领导小组办公室

济南城建集团有限公司

山东万达建安股份有限公司

烟建集团有限公司

广东省

广东省对口支援四川省汶川县恢复重建工作组

广州市对口援建威州前线工作组

深圳市抗震救灾对口支援工作前方指挥部

深圳市抗震救灾对口支援工作驻前方纪检监察组

深圳市第二批援甘医疗队

佛山市对口支援地震灾区灾后恢复重建工作领导小组办公室 东莞市援建映秀工程管理处

中山市对口支援汶川县漩口镇灾后恢复重建工作组

惠州市对口支援汶川县三江乡恢复重建工作组

湛江市对口支援汶川县龙溪乡恢复重建工作组

作文素材