当代资本主义国家福利制度分析

当代资本主义国家福利制度分析
当代资本主义国家福利制度分析

当代资本主义国家福利制度分析
一、当代资本主义社会福利制度的积极作用

福利制度是战后发达资本主义国家以税收的形式把一部分国民收入集中起来,而后用于社会上收入不高的居民,以部分改善他们在初次分配中收入过低状况的一种制度.它是当代资本主义社会最主要的分配方式.福利制度从创设至今,大体经历了萌芽、形成、发展、危机、调整五个阶段.在20世纪50年代后期到70年代初期,福利制度发展为由一系列社会福利措施和项目组成,并且各有一整套具体内容和详细规定的制度,虽说其最初目的之一是为了驱散社会主义的威胁,但它对于战后缓和经济危机,缓解劳资矛盾,保证社会稳定,巩固资本主义制度起到了不可估量的作用.作为一种社会分配制度,它是资产阶级政府采取的重要改良主义措施,是资本主义社会调节生产关系的重要手段,也是战后资本主义社会相对稳定、阶级矛盾趋于缓和的重要原因之一.

第一,缩小贫富差距,维护社会稳定.当代资本主义国家的高福利是通过高税收来实现的.各国政府通过对不同收入的阶层实行有差别的税收政策,特别是累进税减少了由所有权产生的分配不合理,缩小了贫富差距,在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾,增强了生产力高度发达的市场经济制度下的凝聚力,这一税制是战后资本主义国家得以稳定发展的不可或缺的“缓冲器”、“减震器”.广泛的社会福利措施改善了人们的生活状况,保障了大多数人的最低经济要求和社会需求,在一定程度上防止社会动荡,平息社会不满,起到缓解社会矛盾的“安全网”作用,同时向社会成员灌输现存体制和价值观的合理性,减轻对现有制度的离心力.从而为资本主义国家的经济发展和社会稳定提供了前提和保证.

第二,调节社会需求,推动经济发展.根据一般规律,低收入阶层的消费潜力较大,其新增收入绝大部分能够转化为现实消费；而高收入阶层由于其阶段性消费已基本饱和,在新的消费热点尚未出现的情况下,其新增收入则会在很大程度上转化为储蓄或其它金融资产.“从摇篮到坟墓”的福利制度形成了一个巨大的、覆盖全社会公民基本生活需求的保障网络,居民家庭收入的很大一部分来自社会福利,使居民在生活上没有任何后顾之忧,从而可以当期消费甚至适度超前消费.例如,美国大部分社会福利开支是以政府转移支付形式进入低收入家庭,在贫困家庭或个人较高边际消费作用下,这些支付的90%以上形成了社会购买力,使美国经济不断维持了一种较高的有效需求状态.[2]因此,社会福利制度作为国家收入再分配的一种形式,它对经济的发展能起到“稳定器”和“调节器”的作用,政府通过福利支出可以适当调节社会需求,刺激或抑制消费,适度的福利开支能推动经济发展.

第三,促进社会服务,缓解就业压力.资本主义社会福利制度的确立和发展促进了资本主义国家第三产业的发展,因为社会保障制度的发展需要相应的配套措施,如职业培训、医疗保健等社会服务部门,这些部门的发展一方面提高了社会文化生活水平,另一方面增加就业机会,缓解失业对社会的压力.社会服务本身是一个庞大的消费主体,能为大量的劳动力提供就业机会,在工业劳动力的需求增长缓慢的情况下,社会服务这样的公共部门对增加就业机会,缓解就业压力的贡献是不可低估的.另外,福利制度不仅在生理方面保证了劳动力的基本生活水平,提高了劳动力的身体素质,而且通过教育等手段提高了劳动力的文化素质.这样,劳动者体力和脑力的增强,使劳动的效率提高了,劳动者寿命的延长,使他们能够从事劳动的期限延长了,从而保证了经济扩张时对劳动力的需求.

第四,扩大公民自由,体现团结互助.社会福利制度具有普遍性,几乎惠及所有的公民.从生到死的保障增加了社会中下层阶层对失业、疾病等风险的抵御能力,有助于将个人从僵化的制度中解放出来,从而扩大了公民个人自我设计、自我选择的自由.可以说,“福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰”.[3]另外,福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在成长的一代和老一代进行再分配.尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的,但它至少也体现了一种“强制的”团结互助.

二、当代资本主义社会福利制度的弊端危机

福利制度是几百年来资本主义剥削方式的产物,最初创设的目的之一就是要驱散社会主义的威胁,它对人类社会的进步确实起到了积极的作用.然而,当代资本主义社会的福利制度在不断发展完备的同时,却面临着深刻的危机,其弊端日益显示出来.传统的福利制度——消极福利制度似乎走到了尽头.

第一,失业危机.

实现充分就业是福利国家的一项核心政策,是国家能够提供福利服务和收入转付的先决条件,是福利国家得以维持的前提与基础.只有就业才能创造福利,福利就是对就业者收入的一种扣除.失业大军的存在使失业福利支出居高不下,失业人群信心大减,造成福利国家的失业危机.

过高的社会福利开支,最终将通过各种税收转为生产成本,而生产成本的提高,必然影响产品的竞争力,这就使得原本热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数,致使社会中就业机会减少,随之而来的是失业保障费用的增加,并形成失业保障和就业之间的恶性循环,导致当代资本主义“福利国家”失业率常年居高不下.所以,福利不但没有成为消除失业的手段,反而成了增加失业的导因.1973年发达资本主义国家失业人数月平均823万人,到1975年达1448万人,增长76%.1975年,欧共体的平均失业率是4.3%,约600万人；到1982年,增长到10%,达3050万人.1980年美国失业率为7.4%,1982年则上升到10.8%,达1220万人.[4] 1993年美国仍有6.8%的工人失业,即至少有874.3万名美国工人找不到工作.20世纪90年代中后期,欧洲15国的失业率始终在10%左右摆动,失业者总数达2000万人左右.曾被誉为“就业者天堂”的英国,也仅有1/3具有就业能力的居民处于传统意义上的就业状态.在法国,年轻人失业率已接近20%,数百万年轻人面临着“毕业即失业”的窘境；在一些糟糕的夕阳产业,失业率高达80%.[5]大规模的失业必然减少福利收入,扩大福利支出,打破福利国家的平衡预算,使福利国家陷入濒于瘫痪的境地.

第二,财政危机.

当代资本主义福利国家的危机最集中地体现为国家财政的危机.国家财政具有刚性,其规模可以不断扩大,但要缩小已达规模,理论上可行,实行上极难,因为社会福利从一开始就是社会中各个利益集团政治交易的对象.当经济高涨时,各利益集团致力于瓜分财政剩余,而当经济萧条时,为了刺激经济,又必须扩大政府的财政支出.各利益集团争夺既得权益的行为,使政府的财政僵化.为了弥补财政赤字,政府又不得不增发货币或发行赤字公债.前者将增加通货膨胀的压力,后者将现在的负担转嫁给下一届政府,使政府财政陷入两难境地.随着西方社会福利的覆盖面越来越广,享受人数越来越多,费用也越来越大,其增长速度超过经济的增长,使得各国政府的社会福利开支数额巨大,一般占到政府总支出的1/2至2/3,引起财政状况恶化.当代资本主义国家福利制度的财政危机就是这样造成的.

典型的“福利国家”英国,从20世纪50年代到福利制度黄金期的70年代,其社会福利开支增长了2.7倍,从占国内生产总值的14.4%上升到29.4%.80年代,这一比重继续升高,1983年,已增至527亿英镑,占政府财政总支出的38.2%.1951年至1986年,英国出现财政赤字的年份有32年,累计赤字达1209亿英镑.[6]

德国的情况也不容乐观.德国每年的社会福利支出占其国内生产总值的33%.1991年以后的11年间,德国政府债务整整翻了一番.2002年,德国政府财政赤字占国内生产总值的比例达到3.75%,远远高出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的上限.

瑞典从20世纪50年代到80年代中前期,公共支出都呈直线上升趋势,增长率远远高过同期国民生产总值的增长率.60年代公共支出占GDP的60%强,而同期的欧洲国家的平均水平在45%,直到80年代势头才有所控制,稳定在60%.这样的结果直接导致国家财政不堪重负,在1950～1960年,瑞典中央财政赤字增长了1倍,1960～1970年财政赤字增加了4倍,1970～1980年财政赤字增加了12倍.70年代以前赤字在GDP中的比重一般不超过5%,而到了1986年竟达到13%,可见瑞典的财政收支极不平衡.为维持庞大的福利支出,瑞典政府被迫借债,1985年瑞典的国债达到5956.3亿克郎,[7]被人们讽刺为是靠借债度日的安乐园.

第三,老龄危机.

当代资本主义国家出生率低,平均寿命延长,导致人口老龄化.人口老龄化是一个全球性问题,人口老龄化社会的到来使福利国家在养老金支付方面面临着前所未有的负担.随着二战后生育高峰期降生的婴儿正纷纷进入退休期,老龄化已成为当代资本主义国家的共性.退休者的增加以及生产者的减少,使社会保险费率逐年上升,职工收入相对减少,对劳动者的热情和消费起到抑制作用.以前是4个就业者负担1个退休者,到2030年,欧洲大多数国家是每3个就业者将负担1个65岁以上的老人,在德国和意大利,这个比例将是2:1.[8]

目前,日本加入养老保险的人数为7000万,而领取养老金的有1800万,也就是说4人养活1个老人.日本人口普查结果显示,截至2000年,日本总人口是1.26亿,其中65岁以上老年人多达2200万.65岁以上老年人的比率,从1970年的7%上升到2000年的17.3%,预计到2050年将达到32.3%.特别值得重视的是老年人年龄构成的变化,在65岁以上的人口中,75岁以上人口所占的比例将从2000年的41%上升到2050年的58%.75岁以上的高龄老年人,由于在养老金和医疗以外还需要照护的保障,对社会保障的依赖有了飞跃性的发展.[9]

目前,美国65岁以上者占人口的13%.至2030年将达到或超过20%.人越老,医疗开支就越大.目前美国占人口比例12%的老人,却花费了医疗费用总数的1/3.30年后,老人的比例约20%,医疗费用会占2/3.[10] 那时,在职人员与退休人员的比例将明显缩小,平均2.1名在职人员养活1名退休人员,目前是平均3.4名在职人员养活1名退休人员.专家估计,如果不进行改革,社会保障制度15年后将入不敷出,出现赤字,到2037年,政府将无力支付养老金.[11]

据统计,英国80岁以上的老人在20世纪40年代仅为75万,90年代为200万,2020年将为300万；工作人员与领取养老金人数的比例随之变化,40年代为5?1,90年代为3.3?1,2020年将为2?1.社会保障费用的一半需支付养老金.

瑞典是长寿国家,社会老龄化问题更为严重.在瑞典,子女没有赡养老人的义务,老人的一切由社会负责.

第四,社会危机.

沉重的社会福利负担,造成失业现象严重、财富分配两极分化、贫富差距拉大等社会问题,突出表现为公平与效益的双重失衡：在公平方面,由于西方发达国家自20世纪80年代以来长期实行以撒切尔主义和里根主义为代表的保守主义经济政策,减少公共开支,削减社会福利,降低所得税率,社会保障体系遭到破坏,贫困现象加剧,两极分化严重,很大一部分人的生活陷入困境.在效益方面,20世纪80年代末90年代初,西方国家遭到了战后以来最严重的经济衰退,除美国能一枝独秀外,其他一些发达国家经济增长缓慢.例如,1991～1994年间,芬兰的GDP下降了12%,失业率则从1990年的3.5%猛增到16%以上.政府财政收支平衡从略有盈余变为亏空,赤字超过GDP的10%.瑞典在此间受到的冲击更大,GDP连续三年负增长,失业率大幅攀升,仅1991年失业率就从1%升至8%.[12]

另外,高工资的福利国家已经在新的国际经济秩序中付出了高昂的社会代价.首先商业化的趋势使许多公共部门的工作转移到私营部门,如英国在20世纪90年代初大力推行私有化,包括电信公司、煤气公司、航空公司等16个国营企业都被卖掉了.私营部门可以降低体力劳动者的工资,使妇女处于极为不利的地位.其次,在福利国家的社会内部开始滋长贸易保护主义,种族主义、右翼极端主义开始抬头,有些人反对移民和外来的劳工,害怕他们争夺有限的工作机会,甚至认为外来者分享了福利国家的各种待遇而使福利国家的负担加重,还有些人开始反对同第三世界进行自由贸易,认为只有在发展水平相似、劳工标准趋同的国家之间才可能进行公正的贸易.可见,这些西方福利国家由于自身的原因失去了经济安全感,但很容易将人口变化、工业变化和社会变化所造成的财政危机转嫁于外籍劳工和同第三世界国家的贸易,制造紧张的社会气氛,给福利国家的政治造成无形和有形的社会压力.[13]

第五、观念危机

由于福利制度给人们提供了比较全面的服务,一些人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作,滋长了懒惰和不思进取的思想.在资本主义社会,工人不是生产资料的主人,出于生存的需要,他们为较多的个人收入而努力工作,并注意改进工作,一旦最低收入有了保障,最基本的生活需要得到了供给,而激励工人发奋工作的新的动机——政治思想因素的作用又不可能产生,于是形成了“动力的真空”,大家“多干”、“少干”差距不大,“少干”、“不干”无多大区别,失业者的收入有时不低于在业工人的收入,使许多失业者并不急于找工作.这种情况的存在和继续,必然会使部分人产生过分依赖社会和国家的思想,造成一种不干或少干工作都照样可以生活的社会观念.从某种意义上,优厚的社会福利是一种“大锅饭”,使许多人上进心理减退,不劳而获思想增强,高福利制度造就了不少“高级乞丐”.在某种程度上,情况恰如新自由主义所说的那样：福利国家削弱了个人的进取和自立精神,并且在我们这个自由社会的基础之下酝酿出某种一触即发的怨恨.

如德国,失业工人可以得到原工资67%至53%不等的失业救济,加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款,一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的收入.如果夫妻二人都失业,他们拿到的失业救济金竟比仅一人失业的夫妻的收入还多.这种不合理的劳动制度阻碍了人们就业的积极性,使社会福利负担不断加重.

加拿大有10%的国民依赖福利金过活.由于免费医疗,一些无所事事的人,把看病当成一种社区交往生活,政府在医疗上的开支失控.失业率的高涨与太过容易领取失业保险金有着必然的关系.有这样一件事,在非洲索马里一大军阀的太太,带着4个孩子来加拿大充当难民,政府每月给她1500加元的福利金；一群索马里难民看到加拿大的福利金这么容易拿到,便一个人化六、七个名字来多伦多市社区申请,居然也一一得手.如此一来,这种靠伸手维生的人呈上升趋势,国民的谋生斗志日薄西山,国家的经济自然一蹶不振.[14]

再看瑞典.在高福利制度下,人们工作和不工作的收入相差不到20%,所以躺在高福利“摇篮”中的瑞典人,工作积极性较低,对请假和缺勤抱轻率态度,正如瑞典人自己所言,他们创造了“两个新高”,即人的寿命最高,旷工、病假率最高.如今,不愿就业、厌恶工作在瑞典已成为普遍关注的现象.

如此一来,就陷入一个矛盾的怪圈：与失业率居高不下相伴而生的,是福利国家的劳动力供给不足.劳动力供给不足,除了出生率不高和人口老龄化的影响之外,过于优厚的福利保障缺乏激励机制,也是一个重要原因.

第六,制度危机.

当代资本主义社会“福利制度”的全面推行,还导致制度危机.主要表现在两个方面：行政的低效率和结构的不合理.行政的低效率是人类组织结构的一个常见问题,而结构的不合理是由于社会的保障制度在其发展过程中受到各方面的制约,因而忽视了管理科学中的一个基本原理,即目标和标准的一致性.

作为实行“全面保障、全民保障”的福利国家,要把名目繁多的社会保障设施管理好,要把人数众多的福利待遇享受者的福利事业安排好,政府就要组织包括各种等级和种类的庞大专家队伍,这样,政府的官僚体制就渗透到社会经济生活的各个方面,这个庞大机构的开支有时甚至超过向居民提供的福利津贴的费用,而且庞大臃肿的机构办事拖沓,效率低下,官僚主义习气向社会蔓延.1960～1975年,瑞典各类工作人员占全部就业人数的比重变化是：政府从28%提高到41%；农林渔业从16.5%下降到6.7%；工矿业由29.1%下降到26.1%.英国同期政府人员由21.9%上升到28.2%.[15] 英国的公费医疗事业更是以低效率著称.

另外,福利制度管理不严,导致福利诈骗行为严重,资金大量流失.据调查,在英国有四分之一的人存在着骗取救济金的行为,有三分之二领取残疾救济金的人无充分残疾证明,政府为此每年损失达40亿英镑,这笔资金足够修建100个医院.[16]

第七,政治危机.

当代资本主义国家社会福利制度与政治斗争纠缠在一起,影响到政治的稳定.各个政党为了竞选获胜,纷纷向选民承诺扩大社会福利,社会福利实现与否成为一大政治筹码.社会福利款项只能增加不能减少,否则便会引发政治危机.政府一旦试图削减补贴,就会遭到强烈反对并以失败告终.

如英国的福利问题就成为党派斗争的焦点之一.英国的保守党和工党为了在竞选中取得选民支持,两党都以“福利国家”倡导者自居,纷纷向选民许诺各种社会福利.工党主张社会福利“普遍化”.1945年,工党在竞选中许下诺言：使公民普遍地享受到福利,使国家担负起保障公民的福利职责.保守党则主张实施“有选择的”社会福利.为了解决福利开支过大的问题,保守党1979年上台后,强调发挥市场机制作用,减少国家对经济的干预和调控,将部分福利机构私有化,降低所得税率,削减和取消部分保险补助金,保守党政府的福利改革使社会的贫富差距明显增大,引起人民强烈不满.1997年5月,布莱尔领导的工党上台后,强调政府调控和市场机制的平衡,经济发展与社会公正的平衡,在传统的“从摇篮到坟墓”的福利国家和保守党主张的“自由市场经济”之间走一条中间道路,即“第三条道路”.随着经济的严重滞胀,两党在社会福利问题上的争吵还会日益激烈,但两党中的任何一方都不会轻易取消福利措施和削减社会保障支出.瑞典的情况与英国非常类似.

总之,当代资本主义国家,社会福利包袱沉重,拖了经济发展的后腿,而经济不景气又使庞大的福利开支难以为继.为了打破这一恶性循环,自从20世纪80年代以来,当代资本主义国家纷纷采取措施对传统的社会福利制度进行调整和改革,试图变消极福利为积极福利,变社会福利国家为社会投资国家,变“救火”为“防火”.但真要把改革进行到底,其难度是相当大的.