普法教育征文

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普法宣传教育
[摘要] 对于乡村社会来说,影响法律控制的关键在于两个方面：一是人们能否接受法律所提供的权利观念,二是法律能否为人们的权利提供保障,法律是否具有解决问题的能力.对于普法来说,第一个方面相对来说容易实现,而对第二个方面,则不仅要求基层政府依法行政,而且也要求乡村自治组织真正发挥自治职能,能够为个人权利和政府权力之间提供一个缓冲地带,从而真正实现法律对乡村社会的有效控制.
[关键词]乡村社会 法律控制 普法
一、问题的提出
在法治的背景下,乡村秩序的安排不管是从现实还是从理想来看,都寄希望于法律.从1985年的“一五”普法教育开始,乡村的法律教育已进行了二十多年.在这一过程中,国家试图将统一的法律知识和观念推向农村,以此实现法治现代化.法治就其内容来说,包括两个方面,即对个人权利的保护和对国家权力的限制,这一点不论是在乡村还是在城市不应有任何不同.这是因为权利作为一种利益或是一种资格,能给当事人带来利益,在利益的引导下,很难认为乡村社会会对其加以抵制.因而在乡村社会的法律控制中,我们必须研究作为法治主体的一个部分,乡村社会,特别是普通的村民,他们对待法律的态度到底是什么,他们是不是总是处于被动的接受者的地位,因而对法律的控制有一种本能性的抵制；作为法治主体的另一部分,基层的司法机关和行政机关是否总是在法制建设中处于一种正面的地位；实行自治的乡村自治组织在乡村社会的法律控制中应处于何种地位；作为法律的制定者和法治的倡导者,国家究竟应站在什么样的角度来看待乡村社会的法律控制.只有在回答这些问题的基础上,我们才能对乡村社会的法治建设有一个更为客观的认识.
二、普法背景下的乡村法治观念
法律控制的一个关键是法律能对人们的行为产生影响,通常认为当行为按法律所希望的方向而动时,就被认为有效.从“一五”普法到“五五”普法,农村一直是普法所面向的对象.所谓普法,不可避免地涉及一套规则及其价值观念的教和学的问题,相对来说,国家处于主导的地位.但是这并不能说明国家的普法是处于被抵触的方向的,恰恰相反,普法、大众媒体和宣传教育所提供的权利观念,在乡村社会中被广泛接受.
例一：周广立现象
周广立是山东阳谷县一个只有五年级文化的农民,1995年9月周广立在赶集的时候遇到县法院正进行《行政诉讼法》实行五周年的法律宣传,当时县法院在大街上摆了3张宣传桌,来一个人就边递材料边说：“有冤案没有?民可以告官.” 周广立在咨询一个有关计划生育的罚款是否符合立案条件,并得到法官的肯定回答后,便代理了这一案件并且最终胜诉.自此以后,他成了一个免费为当地村民代理民告官官司的“土律师”.在他代理的案件中,胜诉率达到90％以上.1
例二：计划生育中的人身自由
在广东韶关始兴县都亨乡进行的一次法律调查中,都亨乡的乡长向调查者讲述了这样一个案例：有一个村民与原配生有一个孩子,在原配去世后又结婚并生有一个孩子,计生人员认为该村民没有实行相应的节育措施,并将强制执行.但该村民一口咬定法律中“人身自由不可侵犯”这一规定,拒不执行,多次拨打110报警,称自己的人身自由受到侵害.1
在以往的论述中,学者们过分强调中国传统的乡村社会中,往往是“法律不入”之地,并找出其中原因,如法律过分都市化、市民化；再如乡村社会更注重内部和谐,而轻视借助法律,依据公开程序解决纠纷等等.周广立的实践充分证明,所谓反映都市人要求的“陌生人的法律”,通过恰当的方式也可以很好地进入乡村社会.2周广立是一个农民,他所代理的对象也多是农民,而状告所涉及的对象主要是乡政府.从法律知识的来源来说,周广立最先是在法律宣传的过程中,从广义上说也就是普法的过程中获得法律知识的.他对这种外来知识的接受,开始时虽然出现过疑问,但是基本上没有太大的障碍,他至少顺利接受了进行法律咨询的法官可以立案的说法.由于这一案件是周广立代理他人的案件,从新闻报道来看,他的被代理人也是顺利、甚至是高兴地接受了这一知识,因为“有申冤的地方了”.当时虽然有村民对周广立的行为表示出一种不信任,但胜诉的事实在一定程度上消解了这一不信任,否则的话,他代理的案件不可能跨出省界进入河南省与山东相邻的县,甚至进入其他省.从当时情况来看,行政诉讼法颁布五周年,民告官在城市都算是一个新鲜的话题,但周广立等却将其顺利地接受了下来,并在实践中运用,因而很难以法治过分都市化作为农村法治推行不利的理由.对于乡村社会来说,它所关注的重点并不是法律是都市化还是乡村化,而是法律能否解决其现实问题,能否为自己的权利和利益提供保障.
从周广立现象来看,普法只是为法律知识进入乡村社会创造了条件,当人们知道了法律的存在后,也会按照自己的需要主动学习法律知识.周广立就多方面自己搜集相关的法律书籍进行学习,他并没有将自己的法律知识仅限于那次普法.实践表明,人们会根据自己的要求,主动寻求他所需的法律,并使自己的行为符合法律规定.在韶关的法律调查中,被访者向调查者展示了一份写好的起诉书,事实和理由写得相当规范.材料显示,被告李某家中有多个兄弟,为村中的恶霸.曾依仗其兄弟势力横行乡里,引起村民纠纷.1我们对此案的结果在这里不进行预测,但是足以说明一个事实,当出现纠纷或者说当权利被侵害时,人们会主动根据法律的要求,寻求法律的救济.
与之不同的是,例二中的权利观念就更复杂一些.计划生育是我国的基本国策,也是乡村社会中面临的主要问题；同样人身自由是宪法规定的公民基本权利,也是基本的人权,两者都没有问题,但是当村民将两者结合起来时,问题就出现了.以权利对抗权力固然没错,但是权利也是有一定的限度的,这一村民能接受前者,但却没有接受后者.也就是说,当法律进入乡村社会时,乡村社会会以自己的方式接受它.对于普法所宣传的法律和法律观念,特别是有关法律可以保护权利的观念,并不是在乡村社会中没有被接受,而是以其自己的方式在发挥其作用,尽管有时候这种作用不是国家所愿意看到的.就例二来说,村民以人身自由权抵抗计划生育固然没有法律依据,但是至少说明这样一个问题,就乡村社会而言,人们愿意用法律维护个人权利,这一点与城市并无不同,国家所要做的只是将这种权利的维护确认在法律允许的范围之内.
三、法律控制的障碍——法外部的原因
在法治的背景下,以普法为代表的法治教育所输送的国家法律的正当性是无疑的.这一正当性使法律承担的使命并不仅仅在于让乡村社会熟悉法律和维护个人权利,还在于秩序的维护和乡村的现代化.在这一目标没有实现的情况下,很多人将其原因归于乡村社会对法治的不接受,这可能是问题的一个方面,但是上面的分析可以证明这不是一个主要方面,问题的另一方面或许更为重要.
在乡村的法治建设中,乡村自治组织—村委会和基层政权—县乡政府处于重要的地位.从法律上讲,村委会和基层政府的地位不同,村委会行使的是自治权,基层政府行使的是国家权力,但两者都在乡村社会中处于主动的位置.在乡村法治建设中,村委会和基层政府虽然可发挥积极的作用,但也往往会对法治的推行造成障碍.就基层政府来说,法治的本质在于限权,其中主要限制的是政府的权力,出于自身的考虑,即使对权力的限制是国家法律的要求,也会遇到权力的阻碍.而对村委会来说,自治权的行使容易以多数人的利益对抗少数人的利益,从而对国家法的实行造成障碍.
例三：周广立的苦恼
周广立打官司虽然受到当地乡村社会的欢迎,但在官方却是另外一回事,周广立曾被威胁,也被一个副乡长殴打.但他的苦恼不在于此,而是大案办不了.
1995年5月,阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪,并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由,动用推土机将部分村民的60余间民房推倒,家电、衣物全部抢走.周广立代理起诉后,阳谷县法院在向县委和县政府请示后,决定不立案.1
例四：姑娘户问题
在我国乡村,一般将外嫁他村但户口仍留在娘家的妇女,称为“姑娘户”.富裕乡村一般通过制定村规民约收回“姑娘户”已分配土地或拒绝分给她们土地及其相关权益.虽然各地法院从保障村民特别是妇女儿童合法权益的宗旨出发,将“姑娘户”起诉村民委员会案件,纳入司法审查的范围,进行立案审理,但只能判决村民委员会重新开会,而不能直接判决应对“姑娘户”分多少土地、发多少财物.2周广立所代理的案件已超出山东省.就案件类型来说,他所代理的案件大多是相当简单的行政案件,在这些案件中,行政机关明显缺乏基本的依法行政观念.就例三来说,乡政府的行政违法性相当明显,但仍不愿接受最起码的法律约束.在没有周广立参与的情况下,阳谷县曾召开了“周广立现象”研讨会,会后的结论是周广立的出发点有问题,对于这一现象,只能引导,不能提倡.1也就是说虽然国家法向乡村提供的法律观念是行政权应依法行使,个人权利应得到保障,但是基层政权对此却持保留态度.就周广立现象来说,乡村民众愿意以法律维护自己的合法权益,在这方面普法的宣传教育是顺畅的,而周广立的苦恼则不是单靠普法或法律宣传所能解决问题的了.在周广立的苦恼中,不管是县乡政府还是县法院,并不是不懂法.从理论上讲,县政府与县法院肯定明白司法独立和依法行政,但在实践中则是另一回事.在县法院的请示报告中明确写明“此案属法律规定的受理范围,理应立案.从现有材料看,立案裁判,乡政府行为无法可依,将会败诉.而此类行为并非四棚乡一乡仅有,判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的,但其产生的连锁反应,对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响,县有关领导认为应暂不立案,应是基于此种原因”.2也就是说,当农民希望以法律解决问题时,管理者却害怕法律.在韶关的法律调查中,有一位乡镇长说了这样一句话：“村民的法律意识的进步,实际上是管理的退步.”这虽然是针对上文所提到的计划生育事件说的,但在一定程度上也代表了基层政权中的一种看法.农民掌握法律知识后,确实会对乡村的管理产生一定的限制,但是只要这一限制不是无理由无依据的,而是法律所赋予的,那么对法制建设只有益处而无害处.因为法治既是以清晰的权利边界为基础的,也是以清晰的权力边界为基础的.
韶关的法律调查显示,村委会非常清楚其在国家法制建设中的地位,在村委会的调查问卷中,认为村委在贯彻国家法律法规的过程中作用很大的占了90％,作用一般占10％,作用很小和无用的没有；认为村干部经常进行法律学习的占80％,一般的占20％,没有人选择较少和基本没有；当村民发生矛盾纠纷时,选择依法律规定的方式解决占60％.有意思是对于这一选项没有像前两个那样的一致,有人进行了重复选择,因而选择与村里有威望的人协调解决同时占了50％.3从这一数据来看,村委会对自己的地位和法律在乡村管理中的作用是明确的,不管实际情况如何,当对外作为一个问题来回答时,他们知道什么是正确的、标准的答案.但是当涉及到解决实际问题时,就不象回答问题那么容易了,这也是第三个问题没有第一和第二个问题那么一致的原因.他们所接受的知识让他们知道法律应是解决纠纷的主要方式,但实际操作中可能不是那么一回事了,因而他们一方面选择了法律,另一方面则做了保留,使正确的知识和实际的操作处于两个不同的层面. 在姑娘户案件中,村委会则以自己的方式阻碍了国家法的运行.如果问村委会及村民是否知道男女平等,获得否定答案的机会可能不多,但实际的做法却正好与正确的答案相反,并且作为一个现象广泛存在.国家法律在这方面产生的困难并不在于权利受到侵害的村民没有法律观念,他们实际上是试图通过法律来维护自己的权利,而法律却无法实现它给村民所提供的法律预期.因为法治意味着限权,限权意味着权力的边界,在有关姑娘户的问题中,村委会拥有的是自治权,姑娘户拥有的是平等权,而法院所拥有的是司法权.司法权作为一种公权力有一种边界,平等权作为一种个人权利当它受到侵害以后只能由公权力进行保护,而自治权力的基本构成要素就是其具有公权力不可介入的自治意志,法院在此类案件中无权直接指示或要求村民委员会对土地或财产进行如何分配,审判的结果通常是法院只能撤销村民委员会的决议,或指定村民委员会另行作出决议.在这种情况下,村委会就以合法的方式阻碍了国家法律在乡村社会的运行.
四、法律控制的障碍——法本身的原因
当说到国家法律对乡村社会控制的失效时,乡村社会非正式的制度,或者说民间法,被认为是法律实行的主要障碍.民间法与国家法相对,具有多种多样的形态.社会中的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范（social norms）从来都是一个社会的秩序和制度的一个部分,因此也是其法治的构成性部分,并且是不可缺少的部分.它们之所以能长期存在,绝不可能仅仅是人们盲目崇拜传统的产物,而没有什么实际的社会功能.1不管是民间法还是国家法,如果要在社会生活中发挥作用,必须能满足两方面的条件,一是具有可执行性,二是满足社会生活的需要,简单地说,就是法律要有解决问题的能力.
例五：农村养老问题
当前在农村,老人诉说儿子儿媳妇不孝的越来越多,可以说已经达到怨声载道的地步,反映遗弃、虐待和侵犯老人合法权益的人和事不断见诸报端.据司法部门提供的资料,各级法院受理的赡养纠纷案件逐年上升.农民普遍富裕起来以后为何不愿尽孝的反而多了起来是当前农村家庭养老出现的一个新问题.1
例六：曾某的继承权
在一次普法活动中,农村妇女曾某咨询其父亲死后留下一幢房产,两个兄弟因此发生争议,应如何处理.在得知其可以分得遗产后,她启动了诉讼程序.在诉讼中,曾某的兄弟认为已在其舅舅的主持下,就房产的分配和其母亲赡养费的分担达成书面协议；曾某的妹妹放弃了遗产继承权.判决的结果是：他们的母亲分得了房产的5/8,而曾某和两个兄弟各分得了1/8,对母亲的赡养费问题法官没有涉及.包括曾某在内,所有的人都对这份判决心存不满.最终结果是虽有判决,但仍执行了原来的书面协议2.孝敬老人是中华民族的优良传统,是社会、国家宣传的主流社会观念,在法律上,不管是《婚姻法》还是《老年人权益保护法》对其都做出了明确的规定.但实际情况是对于孝来说,不论是国家法还是民间法,都没有得到实行.就民间法来说,现代法律观念是以个人权利为核心的,而传统的孝是家族式的,以个人权利为代表的法律观念和法律制度向农村社会的渗透,孝所依赖的家族式的观念的根基就会发生动摇,传统中的孝也就丧失了解决问题的能力.就国家法来说,与现代法治所伴随的是不会因一个人的道德问题而对其施以惩罚,只有当事情触犯了法律时,其所应承担的不利后果才会明显.传统社会中的“孝”不仅涉及对老人进行物质上的“养”,还包括在精神层面的“敬”,这两方面不可分割,相对来说“敬”更为关键.但是当到了法律层面,其重心在于物质层面,从某种意义上说,放弃了精神层面的“敬”,以至法律上的圆满解决,只能是把“赡养”问题合法地简化为钱财供应,而当事人则可能无可挽回地失去亲人看顾、情感和慰藉,以及,总之一句话,传统所谓“孝”和“养”所代表的许多东西.1就其原因来说,现代法律以强制性为特征,但并不是所有社会关系和社会行为都是可由强制性来解决的,故法律可以通过强制执行赡养费用来实现对老人的物质赡养,但对于精神赡养,对于家庭中的亲情,法律是无力进行强制的.即使法律得以执行,仍无法从根本上解决赡养老人的问题,最终造成对老人的赡养问题成了农村社会的主要问题.就曾某的案件来说,其中所涉及的赡养问题从表面上看是依据民间法得到了处理,按照曾某的兄弟的协议,他们两人得到了房产,也同时需履行对母亲的赡养义务,虽有法院的判决,最终履行的是这份协议而不是法院的判决.但是在这一案中,民间法之所以能代替国家法发生作用的原因并不在于民间法,而在于国家法,因为依照国家法的判决本身就不具有可执行性.就房产的分割来说,按我国法律规定,农村房产属宅基地建房,此类房屋与城市房地产的区别在于其转让受到限制,也就是曾某所分到的那八分之一很难兑现,不仅难以转让,也难以通过管理而得到利益,她所得到的是一个形式上的判决,除了得罪其兄弟外,没有任何益处,她所应得的房产只能最终由其兄弟支配.在这方面曾某所接受的现代权利观念是因为其无法满足社会的需要而让位于民间法.这在曾某的母亲方面更为明显.由于现代法律强调不告不理原则,只要曾某的母亲没有对赡养问题提起诉讼,此事就在法院管辖之外.但是生活并不象法律这样权限分明,曾某的母亲得到了八分之五的房产,作为一个老人来讲,法律所给她的并不是她所需要的,这八分之五的房产无法解决她的生活问题.她的兄弟以得到母亲的房产为代价承担了赡养义务,这从表现上看是依从民间社会进行的安排,但实际上与国家法并不冲突,因为不论是民法通则还是继承法,都有遗赠抚养协议的规定.曾某的行为虽然符合法律的要求,但这不是一个经济的解决问题的方法,换句话说,如果曾某懂得的法律再多一些,她会选择一个更加有效的法律解决方法,在这种情况下,很难说国家法肯定能被民间法代替.
五、乡村社会的法律控制与普法目标的实现
社会的有序或有规则之所以重要,并不是为了社会本身,而是为了个体在社会中的生活.因为只有在有序和规则的环境中,人们才可能对未来有一个大致确定的判断,才可能有自觉的、有意义的生活,也才有可能在社会生活中运用个人的知识采取有效的行动、做出种种安排,其努力才是有意义的.1正是因为这个原因,以普法为代表的国家法治教育在乡村社会中能够得到接受；也正是因为这个原因,虽然没有国家权力的支持,有利于生活的民间法也能在乡村社会得到接受.
当我们谈到乡村社会的法律控制时,其中经常会有一个预设的前提,即乡村与城市的不同,这虽然有一定的客观性,但是我们不能将之绝对化.乡村与城市的不同并不是因为生活在其中的要求不同,而在于社会条件的不同.在乡村社会中,相对来说权利观念在接受方面的困难远远不如在权利实现方面大,而后者的困难并不在于乡村社会不愿意接受法律的控制,而在于乡村社会的另一面,在周广立的苦恼中是基层政权为了自己的利益不愿意接受法律的控制,在曾某的继承权中是国家法律由于其自身的局限性而无法实现其所倡导的价值观念.在这种情况下,我们如果仅仅将问题的落脚点放于乡村社会本身,无疑是无法解决问题的.
要实现乡村社会的法律控制,必须要真正实现限权（力）,避免公权力对权利的侵害,并且真正做到以权利对抗权力,以权力对抗权力.要实现这一目的,增强乡村民众的法律知识只是其中的一个方面,另一方面则必须是基层政权的依法行政,真正实现权利是权力的边界.但是由于权利有依靠权力实现的特点,除依靠权利限制权力外,还必须依靠以权力对抗权力,特别是通过司法权来限制行政权.在周广立的苦恼中,并不是权利的边界不清晰,这一点法院也认为农民有权提起诉讼,乡政府的行为无法可依,将会败诉,但是由于行政权的干预,最终连立案也无法立案,更无法做到对权利的法律保护了.
在姑娘户的案件中,问题稍微有些特殊.姑娘户的出现虽然与传统观念有关,但是对姑娘户的权利的侵害却不单单是所谓男女不平等的传统观念的适用结果,虽然在内容方面与此有关,但是其实际的适用与乡村自治权的法律性质有关.按照我国现有的法律规定,乡村社会实行自治,其依据是《村民委员会组织法》.按照该法的规定,村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议.在土地和财产分配方面,村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产.因此按照法律规定,村民委员会有权决定土地及其它财产权益的分配,在实践中,侵犯姑娘户合法权益的也正是村民委员会的决定.这种决定的内容虽然不符合法律的规定,但其形式上是没有问题的,即使法院判决其内容违法,仍可以另行召开村民委员会做出同样的决定,从某种意义上说,乡村自治权的规定成为村委会侵权行为的晃子.自治权的本意是保护自治个体的合法权益,但当自治组织的集体利益受到个体利益的威胁时,即使这一利益是正当的,也可能被自治权所侵害.因而在乡村社会的法律控制中,除要求对以行政权为代表的公权力进行限制外,还要解决的一个问题是如何实现对自治权的控权.法治的目标之一是保护个人权利,在乡村社会中就要求自治权力应该是个体权利的守护人,它既为个体权利的保障提供社会性的力量支持,又要依靠和排斥国家公权力.如何做到三者的协调,自治意志的高度理性与国家意志的全民化之间的妥协是关键,而这妥协既有制定法意义上的,也有民间法意义上的.1
在我们上面分析的例子中可以看出,乡村社会的自治组织离这一要求还有相当的一段距离,在周广立现象中,我们虽然没有看到村委会对他的阻碍,但也没有看到村委会的支持,在曾某的继承权中,主持曾姓兄弟订立协议的是他们的舅舅和族中长辈,也就是说不管是在国家法,还是在民间法的运行过程中,村委会都没有发挥其应有的作用.从这一角度说,要实现乡村社会的法律控制,在村委会的地位和作用方面有着极大的发展空间,并将对整个乡村社会的法治发展产生决定性的影响.也正是因为这个原因,五五普法将着力培养和增强农民参与村民自治活动和其他社会管理的能力,使农民了解和掌握解决矛盾纠纷、维护合法权益的法律途径.其内容便是加强法制宣传教育与法律服务的结合,创新农村基层法制宣传教育的途径和形式,开展对农村“两委”干部法制教育轮训活动,培养农村基层兼职法制干部.