西部大开发与政治的关系

西部大开发与政治的关系
西部大开发与政治的关系

西部大开发与政治的关系
实施西部大开发战略,是深入贯彻“三个代表”重要思想的伟大实践,是全面建设小康社会、确保现代化建设第三步战略目标胜利实现的重大部署,是促进各民族共同发展和富余的重要举措,是保障边疆巩固和国家安全的必要措施,关系全国经济社会发展的大局.有利于推动经济结构的战略性调整,促进地区经济协调发展；有利于改善全国的生态状况,为中华民族的生存和发展创造更好的环境；有利于培育全国统一市场,完善社会主义市场经济体制；有利于进一步扩大对外开放,用好国内外两个市场、两种资源,具有重要的现实意义和深远的历史影响.
继续推进西部大开发的指导思想是,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻党的十六大和十六届三中全会精神,根据完善社会主义市场经济体制的目标、任务和要求,认真落实党中央、国务院关于实施西部大开发的战略部署、方针政策和重点任务.坚持解放思想,实事求是,与时俱进,按照社会主义市场经济的改革方向,不断探索西部大开发的新路子.坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,按照“五个统筹”的要求,使经济发展与生态环境、社会进步协调推进,促进经济社会和人的全面发展.坚持一切从实际出发,积极进取,量力而行,有重点、有步骤地解决关系全局的重大问题.坚持把西部地区自力更生、艰苦奋斗与国家政策支持结合起来,更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用,不断增强西部地区的自我发展能力.
实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务,也是一项规模宏大的系统工程.既要有紧迫感,又要有长期奋斗的思想准备.总的战略目标是：经过几代人的努力,到21世纪中叶全国基本实现现代化时,从根本上改变西部地区相对落后的面貌,努力建成一个山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部.21世纪头10年,力争使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展,特色经济和优势产业有较大发展,重点地带开发步伐明显加快,科技教育和卫生、文化等社会事业明显加强,改革开放出现新局面,人民生活进一步改善,为实施西部大开发战略奠定坚实的基础.

西部大开发中的民族立法研究
内容摘要]西部大开发已成为当前我国经济建设的核心工作，由于西部地区集中了我国大多数的少数民族群众及自治地方，因此，相对滞后的少数民族地区的经济与行政立法已成为西部开发的瓶颈问题。本文作者试从西部开发对民族法制建设的战略意义、当前民族法制建设存在的问题、民族立法应遵循的原则及立法中应体现的精神进行了探讨，提出了自己的见解，以期能够对西部大开发过程中的民族...

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西部大开发中的民族立法研究
内容摘要]西部大开发已成为当前我国经济建设的核心工作，由于西部地区集中了我国大多数的少数民族群众及自治地方，因此，相对滞后的少数民族地区的经济与行政立法已成为西部开发的瓶颈问题。本文作者试从西部开发对民族法制建设的战略意义、当前民族法制建设存在的问题、民族立法应遵循的原则及立法中应体现的精神进行了探讨，提出了自己的见解，以期能够对西部大开发过程中的民族立法尤其是经济方面的立法有所裨益。
关键词：西部开发 民族法制 立法研究
近年来，为平衡地方差异，充分利用地缘优势，提高西部地区经济水平，党和政府开始着手实施西部大开发战略，以西部地区广袤的土地和丰富的资源为依托，利用东部地区的资金和技术，走适应西部需要的发展新路，取得了令人瞩目的成就。由于我国的全部五个少数民族自治区及大部分的自治州县都分布在这个区域内，绝大多数的少数民族人口生活栖息在这里，因此，要想搞好西部开发，必须进一步完善民族立法，充分利用民族自治的优势，制定适合少数民族地区发展的法律法规，尤其是经济法规。
一、西部开发对于民族法制建设的战略意义
作为一个"不仅在经济上，更重要的在政治上，都具有重大的现实意义和深远的历史意义"的全局性的发展战略，西部大开发无疑将是改革开放以来社会意义和战略意义最深远的行政决策之一。这种意义既来自于西部大开发战略的内在规定性的要求，又来自于开发过程中诸多外部性条件的不断优化。具体而言，西部大开发战略所具有的社会塑造力主要表现在经济、政治、文化、法律等诸多方面：
（一）经济方面
西部大开发首先是作为一个经济发展战略而提出，并为人们所理解和研究的。它要求以一种全新的经济理念、经济制度去取代或改造西部地区以及中央方面某些已经僵化了的相应部分，并建立一套真正适应经济发展要求和国家总体发展战略的经济体制，从而实现全国及西部经济的可持续发展，缩小东西部差距，实现各兄弟民族的共同繁荣。这无疑意味着一种新的资源配置方式的产生，无论是作为新的资源配置的规范手段，还是作为一个亟待合理分配的"资源"，涉及西部民族地区的法律都必须进行相应的变革，这是我国当前民族法制发展最深层次的经济根源。
（二）政治方面
西部大开发将给我国现存的政治权力结构带来进一步优化的契机，为政治体制改革创造条件。西部打开发所具有的重要的政治意义，是党中央一开始就明确指出了的，一开始就被看做是实现全国经济协调发展、实现政治稳定、社会稳定和改善与发展民族关系的重要手段。最具决定意义的是，西部大开发所带来的崭新的经济理念、经济制度及经济运行机制，不但将为我们提供一个新的视角来理解各种复杂的权力关系，而且对原有的权力分配与运作格局，就体现社会主义市场经济的规律，进行合理分权，真正实现依法治国，正确处理公平与效率的关系等提出了新的要求。这是当前我国民族法制发展中最根本的政治条件。
(三）文化方面
西部地区多种民、多种文化的特点决定了在进行西部开发战略时，必须要照顾到各民族文化及心理方面的差异。民族文化是在一定的地域环境中形成的，反映了一个民族在特定历史条件下的社会生产力发展水平和人文精神。我国的55个少数民族，由于聚居环境的多样性和经济生活的多样性，造就了民族文化千姿百态的个性特质，是中华民族的宝贵财富。然而，经济的发展及其现代化则具有较强的趋同性特征，例如城镇化进程、工业化建设、搬迁移民等都可能使民族文化的个性化特质削弱，如果不重视民族文化的保护与创新，某些人口较少的民族及其文化很可能会在城镇化或搬迁移民过程中事实上消失。这类问题的解决具有现实性和复杂性的特点。因此，通过西部开发，在保留各民族心理、文化及生活习惯独立性的前提下，加强民族与民族间的文化融合，在经济社会的发展进程中形成新的民族文化，帮助民族地区的群众适应时代发展的文化需要，对社会进步是有着深远的意义的。这是民族法制建设发展的文化要求。
（四）法律方面
西部大开发将对各种法律关系主体所占有的权力和经济资源进行调整和重新分配。在原来计划经济体制下以及非均衡发展战略的实施过程中，由于国家仍然是权力与经济资源的最主要分配者、享有者，并且，为便于国家经济计划、社会发展计划的顺利进行，立法者在建构我国的法律体系时，往往更多地是站在中央、上级国家机关、全体人民的角度来分配各种权力、资源。中央、上级国家机关与西部地区国家机关之间，西部地区各民族（主要是少数民族）与非西部地区各民族（主要是汉族）之间，西部地区各机关、企事业单位、社会团体与非西部地区各机关、企事业单位、社会团体之间在法律关系上存在占有的权力、资源不平等、不合理等现象。如西部地区自治机关过分依附于中央、上级国家机关，没有很好地利用宪所法所赋予的自治权；西部地区各机关、企事业单位、社会团体与其他地方的相应主体相比缺乏优势和效率；西部地区各民族在享有的各种实体权力与资源上明显少于其它地区。客观地说，这与西部大开发战略要求是不适应的，需要通过实践来加以改进。从立法及司法角度来看，西部大开发战略将改变各法律关系主体在权力与资源占有上的不平等、不合理；解决长期以来体现非均衡发展战略的法律体制给西部、非西部各主体间造成的法律权利、义务占有上的不平等、不合理。西部与非西部地区之间以及它们内部的各法律主体之间在法律关系上获得真正平等、合理的地位，是西部大开发的一项基本要求，也应该是我国民族法制建设的基本政策前提。
鉴此，我们可以发现，西部大开发的顺利进行固然需要法律活动的紧密配合和支持，但从更深远的层次看，西部大开发反过来将更多地给我国的民族法制建设带来新的发展契机。西部大开发战略在经济、政治、法律方面所可能带来的变革无疑都或多或少、或强或弱地触及到了民族法制建设中最具根本性的难点，如落后经济基础的限制、集权性权力结构的约束及不合理法律关系的制约等。
二、我国民族法制建设中所存在的问题
西部大开发是当前西部地区最为核心的工作，但我国的民族法制建设仍在存在很多与开发战略不相适应的环节。
（一）我国当前的民族法律制度还不能真正反映社会主义市场经济的要求
在建设社会主义市场经济的过程中，我国的民族法律制度明显的表现出诸多不足：在计划经济体制下才能运行的许多针对少数民族地区的优惠政策在市场经济迅猛发展的今天往往难以兑现；民族法律制度政策化倾向严重，致使法律规范弹性过大、权威降低，法律往往需依靠政策才能够被理解和适用；现行民族法律制度不能使西部民族地区的经济主体在实质意义上平等地参与市场竞争；民族法律制度还不能在遵循市场规律的同时，保证基本的经济资源向西部地区的合理流动，等等。总之，当前我国的民族法律制度已不能合理地建构和反映新的资源配置方式的要求，也没有处理好公平与效率的相互关系。西部民族地区的经济主体通常只享有形式上的公平、现实上的不公平。
（二）我国当前的民族法律制度不能反映新的权力结构体系和运作机制的要求
西部大开发是一个伟大的社会工程，它的顺利进行和最终实现，不但需要中央、上级国家机关的决策和计划，更需要发挥民族地方的积极性。这其中，权力的分配与运作最为重要，它理应是我国民族法律制度的核心内容。法律对权力的分配与运作规定的合理与否、科学与否是关系到民族地区发展和民族关系稳定的重要问题。当前我国民族法律制度在这方面所存在的问题主要是：国家与社会之间权力划分不合理，庞大的国家组织系统攫取了大部分的权力资源，社会力量参与地区发展的能力有限、积极性不高；中央、上级国家机关与民族地区国家机关之间的权力划分不合理，如最典型的是，中央、上级国家机关与民族自治机关的关系过分趋同于与一般行政区划之间的关系，即民族自治机关的自主治权不明显；在权力的运行中，各权力主体之间缺乏必要的、合理的监督制衡机制，在中央、上级国家机关的干预下，社会、自治机关常常缺乏必要的自主性。甚至，法律制度本身也时常会受到冲击。
（三）我国当前的民族法律制度不能合理反映各民族法律主体之间的权利、义务关系
一种社会关系之所以要纳入到法律的范畴中去，成为法律关系的一部分，就是因为这有利于关系主体权利义务的确定，有利于提高人们的行为预期，从而提高决策的合理性、降低决策成本。我国当前的民族法律制度对中央、上级国家机关与民族自治机关之间相互关系的规定就缺乏这种确定性，这首先体现在，我国有关法律，如民族区域自治法，对二者权利义务的规定的含糊不清、原则抽象；其次，体现在民族自治机关的自治权上，虽然我国宪法、法律规定了民族区域自治机关除具有同级国家机关所具有的一般职权外，还享有自治权（管理优先权）。但由于自治权和一般职权在立法上没有划分清楚，因此往往流于形式。司法中，权利义务关系的含糊不清对中央、上级国家机关而言自然可带来决策成本的减少和决策风险的降低，但对于民族自治机关而言则正好相反。这种状况可以同时带来权力资源的大量滥用和浪费。
三、完善民族法制建设需遵循的几个原则
民族法制建设对于西部开发，对于西部地区的少数民族自治地方政治及法律规范具有十分深远的意义。因此，完善民族立法，尤其是经济方面的立法，不但有利于提高少数民族地区适应新时期经济发展趋势的能力，更有利于民族区域自治制度的全新社会环境和经济环境下的实践和发展。根据立法学的基本原理和西部地区民族立法的根本需要出发，笔者认为应该遵循如下几个原则：
（一）合法性原则
对合法性问题的探讨是法学研究中的基本主题。立法的合法性因立法从逻辑上优位于执法和司法、守法的特点而具有优先意义。在民族经济立法中，它包含两个方面的含义：其一，立法权合法化。民族经济立法权是立法机关的专有权力，应一方面接受各民族人民的监督，另一方面受其他国家权力的制约，最重要的是，它受到法律的制约。其二，立法内容的合法性。民族经济立法的内容首先要符合宪法的规定，不符合宪法精神与规定的任何立法均为违宪法立法，是无效的立法，应当承担违宪责任。其三，立法程序的合法性。民族经济立法是一项特殊的立法，由于涉及到民族和经济两个带有强烈政治色彩的敏感性问题，因此，只有把立法权纳入法定程序之中才能有效防止各种人治因素、长官意志和其他因素的非法干预，才能使民族经济立法与国家统一的经济立法相协调，从而推动民族经济与市场经济的接轨与同步发展。
（二）民主性原则
民主不仅是一种观念，更是一种制度。任何法律和行政活动，都应是与民主相结合、相统一的过程。在民族经济立法中引入民主性原则，具有特别的意义。结合《立法法》的规定，民族经济立法要体现少数民族意志，反映他们的经济利益和要求，使他们参与到立法活动中来。而少数民族自治地区在立法方面拥有中央立法机关所没有地缘优势，能够最贴近人民的需要，能够最大限度地通过立法保护人民权益，体现少数民族人民群众的愿望和要求。特别是，民族经济立法的参与程度反映着立法的民主化水平，也是衡量立法工作的一个重要标准，引入民主性原则，可以大大提高公众参与度，提高我国立法的严肃性、公正性和适应性。
（三）经济利益原则
所谓民族经济利益原则，是指民族经济立法应当充分考虑民族经济利益，以确认和保护民族经济利益为价值取向。从一定意义上讲，法律就是为了调整利益关系而产生和存在的。民族经济法是调整民族经济利益的法律机制。在利益体系中，不同主体之间存在着利益反差，其表现形式之一就是少数民族及其地区与汉族和非民族地区之间的利益反差。其主要原因在于改革开放以来，市场经济的大潮席卷少数民族及其地区，迫使少数民族人民及其地区必须参与市场竞争，然而由于自身实力较弱，在强弱分明的市场竞争中反而拉大了差距，形成了更大的利益反差。因此，只有很好地贯彻民言辞经济利益原则，才能更加有效地保护处于弱势的少数民族地区，为实现共同富裕奠定最根本的物质基础。而且 ，民族经济利益原则是调整民族经济关系、保护民族经济利益的根本性准则，只有坚持它，制定出来的民族经济法才能够成为切实保障民族权利的基本手段，才能实现民族法规的基本价值。
四、对西部开发环境下民族法制建设的几点立法思考
（一）立法要体现社会资源占有的综合平等
在西部大开发的建设过程中，我们不能片面强调效率，因为这会使弱势群体、弱势地域处于更为不利的地位，同时也不能片面强调公平，因为这会破坏市场机制的最终形成，导致经济效率低下。我们必须遵循均衡发展战略的要求，在强调按市场规律办事、依法办事的同时，注意西部与非西部地区在各种社会资源的占有上应做到实质上的公平与平等，兼顾效率与公平、兼顾西部民族地区的一般性与特殊性问题，在经济发展与法制建设中寻找平衡点，使西部地区，尤其是少数民族地区的发展进步能够找准均衡的步点。
（二）立法要体现合理分配权力资源，优化权力结构
稳定、高效地行使民族地区的各项运行权力，既可以提高国家机关的工作效率，又能提高社会、民族地区的积极性，便于动员各方面力量进行西部打开发事业。具体而言，国家应当进行政治体制改革、改变政府职能，将能由市场调节的领域让出去，使市场发挥作用，以培育适应我国社会主义现代化的市场机制；将该由民族地区政府管理的事务以法律方式赋予它们行使，中央、上级国家机关主要行使法律监督权；改变权力运行监督机制，变以政治监督、行政控制为主为以法律监督为主，变事先行政审查为事后司法监督，变适当性审查为合法性监督；树立法治观念，将权力的整个分配、运行置于法律的调整之下。
（三）必须尽快提高民族立法的水平和技术
首先，应尽量避免政策式立法，应尽可能增强法律规范的准确性、稳定性。如，对于一些暂时还不易或不能明确规定的事项，可不作规定，而以政策或其它方式颁布，这样可以保证法律规范的规范性。其次，应在立法中将自治机关享有的自主权与一般职权区别开。如，可以通过列举方式规定各权力主体的专有权力、禁止权力、共有权力、保留权力，以增强可操作性。对一些经过实践证明，由自治机关行使最为有利的权力应以列举方式规定为自治权。最后，应规定切实有效的自治权保障措施，使自治权相对于中央、上级国家机关的权力而言具有真正意义上的管理优先权。

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