城镇化对我国经济社会发展的意义

城镇化对我国经济社会发展的意义
城镇化对我国经济社会发展的意义

城镇化对我国经济社会发展的意义
对中国城镇化问题的几点认识
邹 德 慈
近年来,城镇化几乎成为举国上下极其关注的一个重要热点问题,他不但是学者们在论文中经常讨论的主题,而且成为众多科研机构、高等院校研究生的一项重要选题.通过传媒,社会各界人士也越来越关心中国的城镇化问题.尤其重要的事,自从1998年中国政府关于解决我国“三农”（农业、农村、农民）问题的决策和在国家“十五”经济社会发展规划中提出推进城镇化的战略和对我国几十年不变的城市发展方针作了一定调整后,人们普遍认识到推进和加速城镇化,使农村富余劳动力和过量的农业人口转化为城镇人口是解决我国“三农”问题的重要措施之一.自此,“城镇化”从学者们的论坛走上了各级政府的计划和议程,得到前所未有的重视和青睐.很多地方的领导开始注意本地的城镇化率,与国内、国外多方比较,找差距,订目标,提出提升城镇化率的计划,表示了若干年后要达到或超过某某水平的豪迈决心.前不久,某特区城市（在特定条件下）提前“消灭”了农村人口,达到100%城镇化,曾得到媒体的大力宣传,就是这方面社会心态的一种反映.
城镇化市各个国家在实现工业化、现代化过程中一种社会变迁过程的反映,是客观规律的反映,中国也不例外.但是纵观世界,各国的城镇化过程无不和他们各自的国情（包括经济、社会、历史、地理、民族、文化等）有关,从而呈现出不同的城镇化道路和不同的特点.城镇化是受工业化和经济社会发展所带动,但是它的推进,也反过来促进经济社会的发展.因此,对待城镇化,既不能“人为抑制”,也不能“拔苗助长”.根据世界各国和我国自己城镇化过程中的经验教训,总结出一些规律性的东西,以此指导我国的城镇化进程,这是比当前纷纷“提指标”,“搞攀比”更有意义的事情.
20世纪是全球城镇化快速发展的时期,尤其是二战以后,全球城镇化率到20世纪末达到48%,而20世纪初只有13%,100年间提高35个百分点.全球城镇人口达到28.6亿.这个时期的特点是：大量发展中国家开始城镇化,其中一部分国家出于农业生产率低下,农民缺少生计,大量涌入缺乏就业岗位的大城市而造成所谓“过度城镇化”现象,一部分发达国家则基本达到了城镇化相对停滞的阶段.这些国家的城镇化率不再上升,但并不意味着城市停止发展.值得注意的是,在20世纪全球城镇化过程中,随着城镇人口数量的增长和他们在国家和地区总人口中所占比重的提高,城镇的空间形态发生了很大的变化.首先是大城市的不断增长.百万人口以上的大城市,1950年71座,2000年增加到388座.人口超过1000万的巨型城市是20世界后半期出现的.1950年只有1座,2001年已有17座,其中13座在发展中国家（包括中国的上海、北京）.这种巨型城市无一例外地都是“区域性的城市”,城市的“范围”就是一个“区域”,其影响范围就更大了.从区域范围看,有些发达地区出现了以一个或几个大城市为核心,周围分布着成组成群中小城镇的都市连绵区.这种特大城市组群形态的出现是经济发展,特别是交通运输条件发展所促成.可见,全球城镇化不仅表现在数字上和比重的提高,还包含着丰富的、空间形态上的发展变化,表现出多样的形势和特点.
中国的城镇化,有自己的发展历程和特点.自建国时,大致可以分为3个阶段.第1个阶段从1953—1958年第一个五年计划时期,国家开始进行工业化.在计划经济体制下,大规模的工业建设吸收大批农民进入工厂,城镇人口有计划的增长,是城镇化稳步进行的时期.全国城镇化率从10.6%提高到16.3%,年均提高0.63个百分点.第2个阶段从1958—1978年是城镇化徘徊、停滞的阶段,由于“大跃进”、“文化大革命”的干扰,指导思想摇摆和一度曾试图走“非城市化的工业化道路”,城镇化率20年至提高1.6个百分点,年均增长0.08个百分点,还有几年是负增长.第三个阶段从1978年至今,是城镇化快速发展阶段,城镇化率至2002年提高到39.1%,年均增长0.88个百分点,1998年后几年超过1个百分点.这同中央指出城镇化是解决“三农”问题重要途径之一和在“十五”计划中明确提出推进城镇化的战略,调整部分限制和不利于农民进城的政策等因素有关.中国50年的城镇化历程表明：①工业化和经济社会发展带动了城镇化,城镇化又会从正面或负面影响经济社会的发展；②国家的有关方针和政策,对城镇化进程有很大影响；③至2020年或更长时期,中国的城镇化还将经历一个快速发展的时期.
中国城镇化的显著特点是：就全国而言,城镇人口增长的主要来源是农村人口向城镇的迁移.其“动力”来自两个方面：农村存在大量富余劳动力；城镇存在吸引农村富余劳动力的就业“机会”（包括正规和非正规的）.从1980年代开始的“民工潮”最能说明这个问题.这个“潮”并非经过组织,基本上是自发形成,至2003年底,全国已形成近1亿人的“潮流”.起初是沿海城市发展“外向型”工业,农村富余劳动力是“廉价劳力”的巨大源泉；乡镇企业的兴起则是另一个吸引农村劳力的块体.农村富余劳动力的转移,从“离土不离乡”到“乡村城镇化”,从“小城镇战略”到大规模“跨区流动”,都是不同形式的城镇化的表现.当前的情况时,经济发达的大中城市,每年要“吸纳”相当数量的“流动人口”,其中滞留半年以上的被视为“城镇人口”（按照全国“五普”的统计口径）.经济欠发达的地区和城镇,则是“输出”流动人口,泾渭分明.据有关部门调查,几年来这类流动人口中,只有17%左右在城镇“定居”下来,成为“真正”的城镇人口,80%以上是“候鸟型”的流动人口.他们每年到城市打工挣钱,年终带钱回家过年,这是造成我国规模罕见的“春运潮”的根源.大量农民工愿意去城镇“打工而不久居”是反映了当前城乡经济水平差异的现实状况,包括城镇（特别是大城市）生活居住的“门槛”过高是原因之一.因此,中国当前的城镇化主要是依靠农民的迁移（多种方式）,与欧洲某些国家在早期城镇化时期依靠农民破产而进城的情况有很大的不同.在我国,党的政策保护农民拥有耕地的使用权,拥有宅基地和自留地的权利,也是中国的特点.但是从长远看,只要农村还存在源源不断的富余劳动力,城乡的生活和收入水平还存在显著的差距（这种差距近几年还有所扩大）,农民流向城镇,“候鸟型”和“留下久居型”都会长期存在.从理论上讲,只有当这种差距基本消失,流动才会停止.总的看来,我国城镇人口的增长,除了主要来源是农民之外,还有城镇人口的自然增长,高校毕业生和复转军人中原农村生源、兵源的留城等,境外移民数量很少.就单个城市而言,城镇建的流动逐年增多.可见,实际上“化”的过程是多种形式的,甚至每个城镇各不相同,但都有一定的规律可循,不像有些同志想象得那么简单.至于当前比较普遍存在的,在城市人口规模上盲目主观地“做大”,显然是没有道理的.
其次,中国地区差异很大,情况比较复杂,表现在分省（区）的城镇化水平上差别也较大.总的说来,城镇化率的高低与经济社会发展水平呈正相关关系,但具体分析起来不仅如此.例如,以全国分省（区）2000年的城镇化率做个比较,除4个直辖市外,在27个省（区）中,广东高达55%,云南为23%,数值相差1倍多.这种差距并不正相当于两胜竞技水平的差距.东北三省城镇化率均达50%上下,内蒙40%左右,新疆35%,均高于不少内地省份,但并不正好反映经济水平的相互关系,而是由于各省（区）本身地理、历史、政治、农业结构、人口密度等提点不同所致.国外的城镇化也有类似情况.例如,以1999年世界城镇化水平而言,高收入国家平均77%,拉丁美洲和加勒比地区75%,指数很接近,但两地区之间的经济发展水平相差很大.这是由于拉美一些国家存在“过度城镇化”现象的缘故.可见,当前国内一些地区和城镇简单化地在城镇化率的数值高低上搞“攀比”,不如结合自己地区的特点,从实际出发,很好研究如何在经济发展、城乡建设上实实在在地多做工作有意义的多.
最近,国家正在研究制定中长期科技发展规划,“城市发展与城镇化”被列为重要专题,这是非常有意义的.美国著名经济学家,诺贝尔奖金获得者斯蒂格列茨（J.E.Stiglitz）教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素,并认为城镇化是新世纪对中国的第一大挑战[1].这位学者的论断是正确的.中国2002年的城镇化率39.1%,低于世界平均水平（48%）,全国城镇总人口5亿,总量为世界第1位,大约是美国全国人口1.8倍.21时解除其对我国是一个战略机遇起,解决“三农”问题是国家的“重中之重”,原有城镇也需要发展和提高.从各方面分析,把城镇化看作是中国21世纪（初、中期）最巨大的一项社会工程是不为过分的.专家们认为,根据对今后一段时期全局情态的分析,我国至2020年城镇化率预期年均提高1个百分点是较为适当的.以此推算,我国至2020年的城镇化率可能达到57%,城镇人口年均增加1800多万人,总共有3亿农民转为城镇人口（比美国现在的全国人口数还要大）,如果计入城镇人口自然增长因素,城镇总人口将达到8.4亿.这是一个巨大的数量.
3亿农民在不到20年的时间里转移到城镇,成为城镇人口,在世界城市发展历史上是一项史无前例的“壮举”.不少学者指出：真正意义的城镇化,不仅是农民“身份”的改变,还包括从市的产业、生活居住的方式、文化素养等各方面的变化.这无疑需要经历一个较长的过程,而且变化是渐进的.即使第一步——“身份”的变化,也不仅只是户籍的改变,而是有很多基础性的条件需要准备.经过一定研究得出的初步结论是：当前和今后一段时期,影响我国城镇化进程的主要“瓶颈”,不是户籍、政策等问题,排在首位的是“就业”问题.其后是资源问题,即水源、能源、土地等问题.我国城镇的就业形势一直比较严峻,从1978～2020年,全国城镇年均增长就业636万人,近几年城镇登记失业率为2.9%,如果加上“隐性”事业,数字将更大一些.如果今后按照年均新增城镇人口1800多万人计,需要新增的就业岗位为年均800多万个,任务是非常艰巨的.为此必须进一步发展城镇经济,扩大规模,开拓新的产业,在结构调整上注意发展能过提供较多的就业岗位,生产链较长的企业.
资源问题是另一个重要“瓶颈”.我国大部分城镇存在“缺水”问题.有些城市盲目“做大”,往往“盲”在不顾水资源的制约,指望国家来解决燃眉之急（包括远距离调水等）.这是一种只顾局部、不顾全局,不计成本,不利于可持续发展的片面观点.在推进城镇化的过程中,还要特别注意城镇合理的布局和合理的发展规模,把推行“节水型”城镇,作为一种战略性的措施.能源问题也是严峻的.每年新增1800多万城镇人口,对电、石油、燃气、煤等能源消耗的增量是很大的.仅以石油而言,我国现在已成为世界第二大石油消费国,我国的城镇,特别是大城市已开始进入“汽车时代”,势头方兴未艾.面对这种态势,唯一的选择是大力发展多种交通方式的城市公共交通,与私用汽车“比”便利,“争”客流；从长远看还要调整城市的能源结构,采用“绿色”的、可再生的新型能源,比坚决推行“节能城市”战略等.土地是城镇发展的另一个重要资源.我国现有城镇的土地利用与世界各国比较,是属于“中等高密度”的.大量农民成为城镇人口,他们的居住形态将从分散、低层、独居为主变为集约型、多层为主的城市社区,如果原来的宅基地也能转换为城镇居住用地,那么城镇化并不比农村多占土地.城市本来就是一种集约型的居住方式.近几年那种盲目圈地造成的耕地流失和浪费是一种不正常的现象,相信会逐步得到纠正.但是新增城镇人口总要占用一部分土地,包括耕地.年均新增1800多万人,如果按现行规划用地标准简单测算,则需要2000km2左右的土地（合300万亩）.数字也是很大的,并且超过近几年土地供给的规模.中国的城镇应该提倡和利用低,在合理的基础上节约用地,做到“精明增长”.在空间结构上采取“紧凑发展”的模式,但要保证必要的生态环境条件,合理的密度.项目建设（包括工业、交通等在内）要满足卫生的要求,采取合理的用地标准.
如何应对我国今后20年左右的城镇化,是一个巨大的挑战,是一项重大的课题,需要长期的研究.现在仅就近几年学术界和领导层经常关注和讨论的几个问题,谈一下笔者的看法：
1. 什么是中国特色的城镇化道路?似乎直到今天,“道路”还不清楚.道路不清怎么走?或者说,先把道路搞清楚在开始“化”,这都是不现实的.笔者认为,中国特色的城镇化道路就在我们的租下,如果从“改革开放”算起,经济走了20多年,问题是需要很好地总结经验,不断提高和完善.中国的城镇化就得从农民进城开始,一步一步地“化”.别国的道路可以借鉴,但不能简单地搬用.
2. 城镇化从“数量”到“质量”需要一个较长的过程.当前的倾向之一是,只求“数量”,满足于城镇化率的提高；倾向之二是,追求所谓“理想化”的、“正规的”城镇化,一蹴而就,一步到位.这都是不够全面、不够实际的.从前面的分析看,如此快速的城镇化,要把大量农民在较短时期转移到城镇,而且在还存在严重的“瓶颈”和巨额城镇化成本的现实情况下,只能接受“正规”和“非正规”并举并存的事实.可能在今后一段时期,“候鸟型”农民工、大城市的流动人口,“非正规经济”的就业的等,会在一些经济发达的大城市长期存在.从城市规划和管理上,不要把这些一概看作“临时”和“不正规”,而是应该妥善的予以统筹和安排.因为它正是中国特色城镇化道路的一种反映.
3. 中国城镇化采取什么样的空间模式.这个问题涉及到：“化”到城镇的农民主要向什么样的城市集中?大城市、中小城市、小城镇还是“农村城镇化”?我国实行了几十年基本不变的城镇发展方针在1990年代末作了调整,概括说来就是不同规模、不同等级的城镇协调发展.这种调整适应了市场经济的规律和机制.在市场经济条件下,各种城镇的发展受到经济规律的影响和作用,往往不是人们主观意志能过左右的.今天全国农民向城镇迁移的大动向,一定程度上是这种规律的反映.但是,人的主观能动性（表现为规划、调控）仍然是十分重要的.特别在资源和环境保护,重要的制约的开发引导,基础设施的综合规划等方面一定要较强宏观的监测和调控,包括做好区域城镇体系的规划和城镇规划,使中国的城镇化走向健康发展之路.
注释：
[1]美国经济学家斯蒂格列茨（J.E.Stiglitz）1999年7月23日在北京“城市发展高级圆桌会议”上的讲话.