什么是解制型政府?

什么是解制型政府?
什么是解制型政府?

什么是解制型政府?
解制型政府是政府治理的新范式.其基本内涵是放松政府规制,使政府的活动更具有创造力､效率和效能.其基本内容是接受官僚制的层级节制,主张强化高层决策者和行政文化在管理中的作用,赋予官僚机构更强的决策角色,强调公共利益通过束缚较少的政府来实现.结合我国实际,思考解制型政府治理范式,一方面要变管制行政为服务行政,另一方面要健全社会主义法制,建设社会主义法治国家.
　　一､解制型政府模式的基本观点和理念
　　“解制”一词在不同的地方有着不同的意义.在这里,解制与经济政策无关,而是指政府本身的内部管理[1].解制型政府模式又称“非管制政府模式”或“放松规制政府模式”,其基本设想是:政府内部过多的规则阻碍了政府实现效率和效能的目标,通过取消政府内部的限制和制约,取消过程取向的控制机制,就可以更好地发挥政府机构的主动性和积极性,发挥其潜在的能力与创造力,提高政府工作效率[2].解制型政府的基本含义是,“释放公共部门蕴藏的能量,以提高政府管理的水平.也就是指解除内部的繁文缛节的限制,使政府的活动更具有创造力､效率和效能”.解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张完全相反,当时的政治学家们对官僚制组织极其厌恶和不信任,官僚制成为一种极不受欢迎的社会组织形式.人们要求限制公共官僚组织制定政策的权力,要求减少并严格限制政府活动.而解制型政府模式的倡导者认为,只要解除对公共部门的管制,官僚制组织就可以将目前的工作处理得更有效率,而且还可能从事新的创造性工作,以扩大社会的整体利益[1].
　　解制型政府模式是市场化政府模式与管理主义的另一种表述.市场化模式的解制,其主要目的是通过市场机制解除政府内部的种种严格的限制,以提高公共管理者的管理能力.因为公共管理者长期受到人事､预算等法规的限制,想要通过管理主义以提高效率几乎是不可能的.要把公共管理者从人事､预算等法规的限制中解放出来,通过企业化､市场化的运作,提高公共管理效率和效能.所以,解制和市场模式是改造政府的两种互补的方法.
　　解制型政府模式包含有参与式政府模式的部分内涵.被誉为“解制方法的知识之父”的威尔逊指出,多数人不喜欢在每个行动都被预期,每个方案都受到监督,每个相反的决定都被指责为不当的情境下工作[1].解制方法和参与模式的目的都是为了调动员工的积极性和创造力,使他们在决策过程中更具有影响力,但其达到目的的方法和途径不同:解制方法通过解除规则的约束以提高效率;参与方法通过满足员工参与的需要和自我实现的需要,调动员工的积极性,提高行政效率.它们所关注的重心也不同:解制模式几乎只注重提高行政效率,而参与模式更注重员工和公众自我价值的实现.
　　上述有关解制型政府的观点中,所反对的对象本质上是相同的,即公共部门逐渐官僚化的结果.倡导解制型政府的人士认为,政府内部的管制措施阻碍了政府实现效率和效能的目标.由于政治家通常不信任公共组织,因此加在公共管理者身上的控制越来越多.其结果自然是,公共管理者认为他们缺乏足够的自由空间以有效地开展工作[1].
　　二､解制型政府模式的基本内容
　　(一)在组织结构上,解制型政府模式比较能接受层级节制以及来自组织核心强而有力的领导
　　解制型政府模式的倡导者不太看重结构,因而没有直接论述组织结构问题,他们更关注的是程序和有效行为能力等方面,目的在于激发传统官僚机构官员的积极性和活力.他们主张,不管是官僚体制还是非官僚体制,只要能够有效运转就行.
　　解制政府的倡导者们认为层级节制在解制型政府模式中有其更重要､更积极的意义.解制型政府的目标是通过废除政府内部过多的规制束缚,让政府官员尽可能发挥潜能和创造力,提高行政效率.但是,行政效率的提高还有赖于组织内部的行动一致,有赖于组织核心的坚强有力领导.只有解制而无强有力的领导核心其结果只能是各行其是,一盘散沙.他们认为层级节制是做到行动一致和统一领导的最切实可行的办法.所以,解制型政府模式的倡导者们反对的是科层官僚制下繁杂的规章制度､繁文缛节对政府官员的束缚和由此造成的低效,而不是一般地反对科层制.由于解制模式要求通过层级组织进行控制,因而该模式并未特别要求裁撤组织中的中间管理层次.组织应当在一个宽松的､开放的､更具弹性的环境中运作,但组织中的单个员工仍应接受上级的指挥和控制.
　　(二)在管理上,解制型政府模式强化了高层决策者和共同的文化价值在管理中的作用
　　由于解制模式不反对传统的官僚结构,因此在管理上支持官僚机构的高层决策者依靠一定的行政文化来调动整个机构的行动.这种行政文化主要是指公务员的伦理道德在行政活动中的驱动力量,管理者必须依赖相信个人､依赖个人的价值观念和伦理道德来达到管理目标.
　　解制模式对公务员制度的看法不同于市场模式和弹性模式.市场模式把公务员制度看成恶棍,主张瓦解公务员制度;弹性模式认为公务员制度是良好治理的障碍.解制模式认为,经过严格选拔的公务员专业理论知识丰富,又直接跟社会公众打交道,既有理论又有实践,是搞好公共管理工作的最主要的宝贵人力资源.问题在于传统官僚制繁杂的程序和事前控制,使他们成为严格按章办事､循规蹈矩､不敢越雷池一步的工具.只要能够成功地取消这些事前控制,在执行规章制度时,给他们更多的灵活性和自由度,使他们能在约束不多的环境中工作,那么就能够培育和形成一种体现出“公务员制度价值观”的行政文化,在这种文化价值熏陶下的公务员能爆发出更大的能量和责任心,为组织和服务对象谋求更多的利益.可见,解制模式是企图放松规制的控制而代之以文化和价值观的控制.但是,人们也不无担忧地认为,如果没有公务员的觉悟和高尚的道德信念作基础,一些组织和个人在没有规则的情况下,极易恣意妄为,危害公共利益.
　　(三)在政策制定上,解制型政府模式主张赋予官僚机构更强的决策角色
　　根据传统的观点,政策制定是政治领导者们的特权.但解制模式则认为,应当淡化政治领导者的决策权,赋予国家机构更强的决策权力.其逻辑思路是,决策需要一定的思想和专业知识,而官僚组织正是思想和专业知识总汇之处,大部分的专业知识都掌握在公共官僚机构手中,那么就应该允许它们有更多的决策权.就某种程度来讲,这一逻辑也暗示了组织中的低层员工由于具有专业知识并与周围环境直接发生关系,因此应该拥有更大的影响力.因此,允许官僚机构在决策过程中发挥更大的积极作用,将使决策建立在更坚实的基础之上.当然,解制型政府模式主张赋予官僚机构更多的决策权,并不意味取消政治集团的政策制定权,并将这种权力转交给官僚机构.
　　解制型政府模式的一个重要方面是预算和公共资金的分配,因而这种模式非常重视预算和公共资金分配的决策.事实上,在20世纪70年代至80年代西方各国所进行的预算改革中,多数国家都倾向于减弱政治领导们在决定本机关预算方面的裁量权.尽管官僚机构可以通过利用更多的分析图表,并在政策分析结果的基础上就决策问题进行讨价还价,但决策权仍是由高层掌握.解制型政府模式则认为,在有关预算方案的相对确定的范围内,应该允许官僚机构自己做决定.这样做,有利于资金的合理使用,有利于官僚机构做出更长期的决策.这种新的更现代的财政管理模式已被许多政府所采纳.
　　(四)在公共利益上,解制型政府模式认为公共利益可以通过一个更积极､束缚较少的政府来实现
　　解制型政府模式认为,公务员大都具有奉献精神和才干,他们愿意为公众提供尽可能好的公共服务.如果政府能够减少对他们的束缚,放弃一些控制措施,他们将会工作得更好,更有利于实现公共利益.
　　解制型政府模式与传统的管制型政府最明显的差别在于对公共部门的事后与事前控制.传统的管制型公共部门主要依赖对公务员及其公务行为的事前控制,当然也辅之以许多事后控制方法,如审计等.事前有关人事､采购以及其他方面的法规都是为了防止公务人员不合法或者有违职业道德的行为的,并被作为违反法规后惩罚的依据.但问题在于,遵守这些法规本身变成了目的,而不是实现目的的手段.解制型政府模式的倡导者认为,任何法规都不可能是无隙可钻的.为了防止公务员去钻这些法规的漏洞,于是又制定出更多的法规来限制他们的行为,其结果导致法规越来越繁杂,体制越来越僵化,“政府成了规则的制造厂”[2].事实上,对于那些思想道德素质不高,甚至利欲熏心的公务员来说,外在的法规并不能真正防止他们腐败堕落.真正能够防止他们犯错误的是要在他们内心筑起一道防线,是他们的道德心､责任心.“只有组织中的人明白并致力于共同使命的目标,以及对自己的行为负责的时候,控制战略才能发挥作用”[2].
　　解制模式要求放松事前控制,给公务员以更大的自由空间,依靠公务员的责任心､道德心和创造性去实现行政目标.但在现实中又必须对政府工作加以监督和控制,因此解制模式势必导致对公共部门采取更多的事后控制措施,如评估､审计等.而在不采用事前控制的解制模式下,公务员将对所做的决策承担责任,因为对他们来说更多的自由意味着更多的个人责任.
　　解制模式在这里同样遇到了矛盾和困难.因为行政管理的种种规制是为了对官僚制运转方式实施控制而制定的,这些规制一部分是用来保护公众的权益免受侵犯的,一部分是防止诈骗､浪费和滥用公共资金的,还有一部分是用来保证官员可以控制政策的.如果这些外在的控制机制被取消,一个解制后的政府怎样才能保障公共利益呢?因此,政府完全实行解制是不可能的和不可思议的,问题在于哪些规制是应当解除的,解制应进行到何种程度.许多国家常常是根据本国的实际,在“重塑政府”的改革中,取其合理成分,并灵活运用[3].
　　三､借鉴解制型政府模式,实现我国政府行为的法治化
　　西方发达国家解制型政府模式提出的背景,是过度法治化引起的对自由秩序的负面影响.与西方发达国家不同,我国存在两方面的问题:一是高度集中的计划经济体制形成的管制行政模式没有彻底打破,应当彻底解除这种管制;二是我国建立在市场经济基础上的法制尚不完善,在许多方面还处于“无法可依”状态,即便有法可依,也往往是有法不依,执法不严,违法不究,甚至知法犯法,执法犯法.所以,思考解制型模式,我们应当从两方面着手.
　　(一)变管制行政为服务行政
　　在高度集中的计划经济体制中,政府是全能政府.政府无所不能､无所不管,其职能范围､行政程度无限扩张.企业和事业单位､社会组织都行政化,成为“准政府”,导致“行政权力支配整个社会”.自改革开放以来,这种管制行政模式正在被打破,政企分开､政事分开､政社分开以及行政审批制度改革等都是例证,但传统是一种巨大的保守力量,管制行政并没有彻底转变为服务行政.在市场经济条件下,政府行政就其本质而言,不是管制,而是服务,是为社会提供良好的公共物品和公共服务.这一行政哲学命题的基本要义是:(1)社会､企业和公众的意愿是政府行政的出发点,是行政管理的导向;(2)社会､企业和公众既是管理对象,归根到底又是服务对象,是政府环绕运行的中心,是历史舞台的主角,而政府只不过是一个受公众委托､享有高度权威的公共行政服务组织;(3)政府行政的价值追求是为社会､企业和公众提供良好服务,促进社会发展和社会公正.
　　(二)健全社会主义法制,建设社会主义法治国家
　　如果说西方发达国家由于法制管制过分而影响公共管理,需要解除过分的法律管制回归法治,那么,我国则是由法制不完善而影响公共管理,影响自由秩序的供给.秩序供给是一切政府的基本任务,但在高度集中的计划经济体制下,政府提供的秩序是管制型的秩序､强制型的秩序.而市场经济条件下政府所提供的秩序是自由秩序,也就是法制秩序,它是公共意志的体现.市场经济是规范经济､法制经济,它内在地要求法制.法制就意味着秩序,法制是秩序的必然体现和必要保证.管制行政下的秩序首先是政治秩序,建立在政治秩序之上的社会生活､经济生活的秩序是权力强化了的秩序,它不具有恒久性和长期的稳定性,一旦政治秩序出现问题,会立即导致经济生活和整个社会生活的无序.市场经济条件下的秩序首先是经济秩序,这是最根本的､有决定性意义的秩序,在经济秩序的基础上才会有文明的政治秩序和社会生活其他方面的秩序,这是一种稳定的秩序.因此,作为制度安排的行政改革,首先要通过理性的法制形式把经济秩序确定下来.市场经济秩序的建立,需要法律条件,需要众多的行为规则,这已经成了中国人的共识.市场经济所需要的各个方面的法律,正在逐渐制定出来,但政府法律供给不足仍是事实,政府行为本身无规则､没有法制化的现象也不鲜见.因此,政府自身在通过法制的形式确立经济秩序的同时,也必须以法制的形式确立自身的行为和权力运行机制,真正实现依法行政,依法治国[3].