就我国城市化道路进程,集中某一点谈谈你的看法.

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就我国城市化道路进程,集中某一点谈谈你的看法.
我国城市化发展的道路选择及其对策研究
　　关键词： 城市化；道路选择；思考基点
　　摘要：城市化过程中,硬性地在大、中、小城市发展道路中作出非此即彼的选择,都将会带来巨大的社会风险,最终将吞噬城市化所带来的社会效益和阶段性成果,建立一个思考的基点和基本的分析框架将对政府决策、学界理论探讨、城市发展规划以及社会协调发展具有举足轻重的意义.
　　关键词： 城市化；道路选择；思考基点
　　问题的提出
　　城市化是我国经济和社会发展的一项重要战略,它可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力,对于优化城乡经济结构,促进国民经济良性循环和社会协调发展,重要而又深远的意义.城市化是工业化的直接产物,城市化以工业化为前提,工业化的发展又推动着城市化的进程,对于我们这样一个正在完成工业化的国家来说,城市化一直是人们关注的问题.
　　1989年,我国制定的《城市规划法》第4条明确提出:“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局.”毋庸置疑,这一方针对我国的城市化建设起到了积极的作用,但在实践中也暴露出许多不足之处和问题.
　　国家计委宏观经济研究院课题组提出:建议修订《城市规划法》第4条“严格控制大城市规模”的提法,对不同地区、不同环境约束条件下的大城市确定不同的环境容量,制定不同的发展政策；鼓励有条件的中心城市向国际化大都市方向发展,密切与周边地区的经济联系,促进我国沿海地区几个大都市带的形成；通过加大城市基础设施投资力度,提高各类城市对新增人口的吸纳能力；积极探索促使乡镇企业适度集中发展、合理布局的政策措施,以此作为带动小城镇发展的主要手段；改革小城镇建设的投资体制,逐步建立多元化的小城镇建设投入机制.①
　　国务院发展研究中心“十五”计划研究课题组认为,“十五”和更长时期内我国城市化的方针应该是,按照市场规律和规模经济的要求,适应产业升级和国民经济发展的进程,积极、有序、全面、协调地发展各类城市.合理发展大城市,大力对中等城市扩容,积极稳妥地发展小城市,使城市化与工业化、市场化、国际化之间建立起符合发展规律的内在联系,为人民提供更多更好的就业条件和更加优良的生活空间.
　　可以看出,城市化发展道路的选择,总是处于一个不断探索、不断完善的过程中,但同时也不难发现,在探索过程中,总缺少一个基本的思考基点和分析框架.这一基点和框架的缺失,使得近几年的城市化发展道路的选择出现很多的失误或进入难以自拔的陷阱,在学术界引发了许多不必要的争论,本文首先尽量建立一个思考的基点和分析框架,然后具体解释城市化发展道路选择的几点困惑.
　　思考基点和一般的分析框架
　　这几年,尽管很多学者、城市研究专家、政府管理部门都在探求城市发展道路的选择路径,并提出了许多具有开创性的观点,但似乎没有形成统一的定论,其中缺乏一个共同的思考基点和基本的分析框架,本文试图在这方面作出努力,提出一个较为详细的思考基点和分析框架,并利用其来分析当代中国城市化发展道路的选择问题.这个思考基点和分析框架如下：
　　（1）城市化过程中应尽量规避城市化所引发的城市与乡村的社会区隔.城市化过程要考虑我国农村人口众多的现状,要考虑我国亿万农民对城市文明的追求和心理承受能力,也要考虑我国耕地极为稀缺的现实以及我国农村人口的迁移成本.农村集聚了中国大部分人口,城市化过程和资金投入不应该屏蔽农村的发展和农村生态,更不应该以牺牲社会公平、牺牲农业为代价发展城市化,应建立在不抛弃农村,应建立在城市与农村居民社会认同、社会信任和共同发展的基础上.资金的配置和流动偏好,受市场经济和政府行为的影响,而城市的集聚效应和经济启动效应,必然会吸引市场和政府的资金配置,这种行为必然带来对农村经费投入的减少甚至缺失.近几年,我国的城市化步伐不断加快,但城市的边缘地带和广大的农村出现明显的凋敝,城市化后面是乡村的凋敝,农村很多地方很少看到年轻人,有些村庄成了空壳村,道路水利等基础设施普遍破坏失修,农业基本上成为一个无利可图的产业,农业认同的缺失、信任建构纽带的断裂都会加剧社会的不公平,就会加剧农村和城市贫困人口的社会排斥和边缘化.②
　　（2）城市化过程应把区域性特点和差异、区域性发展水平、时空的跨度大小纳入城市化考虑的范围,同时也应考虑城市的个性、城市的功能或潜在性的发展前景、城市的人口吸纳能力和承载能力,每一个城市的合理发展都应当与自身条件特别是自身的经济基础、综合实力与发展潜力基本一致,不能操之过急,盲目求大,漠视区域性特点而片面追求城市的规模或片面强调控制或放任大城市的发展都是危险的.
　　（3）城市化的过程和道路选择应在实践过程中不断调整和不断创新,关注实践过程的突生性质,找到一种接近实践状态社会现象的途径,而不能用非实践的精神和方式对待城市化实践本身,加强城市化的本土和实践研究,预期选择与延滞效应和破坏性后果才能保持在可控制的范围之内.
　　（4）城市化过程应考虑其所带来的社会溢出负效应是否严重影响社会的可持续发展,应考虑其社会溢出负效应的消减和规避成本的大小与建设可持续发展的城市经济的关联性,应注意城市化的生态平衡规律.经济活动、城市建设会不同程度改变自然环境,不利的改变达到一定程度就会构成对环境的破坏.环境问题对经济和城市化进程是一个限制因素,被破坏的环境会提高经济活动的成本,影响城市质量,阻碍城市化的进程.因此,经济发展、城市化与环境之间存在着内在的本质的必然的联系,这是生态平衡规律问题.遵循规律就会使人口、经济、资源、环境四者协调发展,实现经济的可持续发展.因此城市的内部结构、空间范围要求必须对每一个城市的人口结构、用地结构、产业结构、环境结构、生态环境建设和污染治理进行分析,注意城市本身的支撑体系能否达到稳定、安全、可持续发展的基本要求.
　　（5）城市化过程要考虑城市经济规模净收益和农村的改革与发展,应考虑其所带来的社会溢出负效应是否最终吞噬或耗尽城市化过程中的社会溢出正效应的可能性大小,所以过分追求短期期的经济效益与成就都是不可取的.
　　（6）城市化战略不能停留在量的提高,即片面强调城市的发展规模、人口的比重的增长和农村人口向城市的空间转移,应该重点强调城市化的质,即产业结构升级、城市建设和城市管理的改进,经济效益、社会效益、文化效益以及环境效益的最优,以实现满足人民日益增长的物质文化需求.
　　（7）城市化过程应对城市本身的历史基础、发展特点、产业趋势与发展方向进行系统的综合分析.既要有战略眼光,也要实事求是,对于城市发展的区位作用、优势条件分析,不能过分夸大,要有历史的全面分析,以及城市之间的互补分析.没有条件的或条件不足的一些沿海港口城市不要去盲目追求“国际化大都市”或建设“香港式”的国际港口城市.
　　（8）城市化过程应加强对城市化本身规律性特别是内在动力机制的探讨和尊重,习惯从政府的角度去“安排”城市化道路,势必会引起未来城市化战略选择和实践的混乱甚至失误.我国城市化的真正障碍是城乡分割的制度安排和城乡收入与消费的巨大差别,我国的户籍制度将户籍人口分为农业户籍人口和非农业户籍人口,不同户籍的人口在福利制度、就业安排等方面都有重大差别.这种政府控制城市化进程的行为与制度都是违背城市化本身的规律性和内在动力机制的.
　　（9）城市化过程应是由市场主导型的城市化战略.要充分发挥市场的选择作用,让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式,并促进各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展,相互协调.
　　（10）城市化过程应综合考虑几个发展制约因素,城市发展与用地、城市布局和行政区划、城市建设的资金渠道、基础设施投资力度、城市(镇)经营能力、人口的吸纳和承载能力、就业的发展空间、环境容量、与周边地区的经济联系、社会保障制度、市场环境、生产要素流动和资源配置,同时充分兼顾农村综合发展需要,促进城乡之间经济社会发展的一体化.同时在城市化过程中,一方面把提高工业化水平,促进社会经济作为考虑问题的出发点,立足点,作为核心内容.离开发展经济谈城市化,只能偏离方向.另一方面应加强城市的基础设施建设,实现城市功能的转变.如果城市设施滞后于经济发展速度,滞后于城市规模的扩张,必然会带来“城市病”.还要实现城市经济结构转变,合理布局产业结构,孤立地谈发展大城市或小城市都难以达到目的.
　　基于以上的思考基点和认识框架,作者认为,城市化过程中,偏离和漠视这一基点,硬性地在大、中、小城市发展道路中作出非此即彼的选择,都将会带来巨大的社会风险,最终将吞噬城市化所带来的社会效益和阶段性成果,将使得城市化的道路选择陷入一个不能自拔的陷阱和另类怪圈.这一思考基点和分析框架将对政府决策、学界理论探讨、城市发展规划以及社会协调发展具有举足轻重的意义.
　　理论分析：有待解决的几点困惑
　　一、大城市的发展：是控制还是放任
　　大城市具有产业投入空间集中、区位突出、专业化水平较高、科技开发能力很强的特点,因此会产生明显的聚集效应,具有形成资源空间配置的优化趋势,形成具有经济启动力与聚集力的第二、三产业的形成,从而带来更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应.大城市确实外部成本较高,但规模合理的大城市有良好的聚集效应,由此带来的规模收益明显超过外部成本,经济效益远远高于中小城市和小城镇.③大城市比小城镇更能节省土地,可以吸收更多的乡村和小城镇人口,将会为国家节省大量的土地资源.大城市具有良好的经济效益,只要建立和完善合理的资金回流机制,用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报,不会给政府财政带来沉重的负担.加速城市化和发展大城市将创造更多的就业机会,导致收入水平的更快提高,缩小城乡差别,有利于社会稳定.制定更加完善的发展大城市的方针,城市化方针的侧重点应该是发展具有合理规模的大城市,带动其他规模较小的城市和镇的发展,并利用规模较小的城市和镇的发展分解大城市发展过程中的负效应,形成合理的城市结构和网络.
　　国家计委宏观经济研究院课题组提出: “严格控制大城市规模”的政策提出质疑,对不同地区、不同环境约束条件下的大城市确定不同的环境容量,制定不同的发展政策,鼓励有条件的中心城市向国际化大都市方向发展,密切与周边地区的经济联系,促进我国沿海地区几个大都市带的形成.通过加大城市基础设施投资力度,提高各类城市对新增人口的吸纳能力.④
　　但是发展大城市意味着大量农村人口流向城市,形成城市贫民窟,带来高失业、高犯罪等社会不稳定因素.发展大城市需要巨额的基础设施投资,给政府财政带来沉重的负担.中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷,在这种条件下扩张现有的城市,将造成城市生存环境的恶化.⑤城市在接纳新增人口的设施和能力已经严重短缺,难以在短期内消化大量的农村人口,尤其严重的是,大城市的迅速发展必然引发与中等城市、小城镇之间在空间和资金劳动力竞争下的选择利益冲突,空间竞争和区位竞争必然引发生产要素在空间配置上的不合理,因为资金与劳动力生产要素总是流向预收益较高的产业部门,企业同样将选择聚集经济最显著的区位,这必然导致中小城镇付出惨重代价的可能性,牺牲中小城镇发展大城市在中国是不合理的.
　　事实上,大城市具有强大的集聚效应,具有综合效益的优势,具有规模经营和启动经济发展的巨大潜能,同时,大城市本身吸收农村剩余劳动力的潜力比较大,能缓解城市化过程中面临的人口膨胀压力,而且还有助于进一步促进工业化,加快的三产业的迅速发展,为中小城镇出现的环境保护与生态控制提供巨大的契机.因此,人为地控制大城市的规模是有失偏颇的.但我们也应警惕盲目发展大城市的危险,发展大城市应充分考虑区域性特点和差异、城市用地问题、环境容量、人口承载能力、基础设施水平等因素,同时,大城市的发展应考虑农民和流动人口对城市文明心理追求的承受能力,不应该牺牲和放弃农村和农业的发展为代价,利用中小城镇和农村来分解大城市的负效应是错误的,控制和放任都是不可取得,也是危险的.
　　二、中等城市的发展：是扩大还是阻滞
　　中等城市的发展有着其不可避免的缺陷,中等城市分散性较严重,传统工业特点较强,发展成本较高,比较优势下降,产业比较单一,缺乏替代产业,加上产业层次底,缺少自我发展能力.同时,中等城市区域性较强,政府难以宏观调控,加上垄断性较强,受地方资源条件的影响较大,往往形成盲目性生产,发展缺乏规划,会带来严重的重复生产.同时,重点放在中等城市的发展势必加剧资金的扩散,难以形成全国甚至全球性的集聚效应,难以提供启动经济发展的内在动力,对现有产业的结构调整、技术改造、规模重组以及高新技术产业的开发有难度,加上市场的有限性,使得市场缺乏对新技术的灵敏度,限制了全球性的现代企业的发展,尤其是对规模要求大、资金要求集中的现代尖端企业和大规模生产的企业的发展是致命的,这远远不能适应全球化的经济发展,中等企业的发展难以成为中国经济高速增长的强大动力,因此,片面追求中等城市的发展而放弃发展大城市是不可行的.
　　但现实是中国人口众多,有巨大的农村人口,区域间发展的水平和差异较大,工业化水平低,而仅仅去发展几个大城市,无法吸收巨大的农村剩余劳动力,无法实现自然与人口资源的充分利用,大量的人口流动和人口迁移,必将会带来极大的迁移成本,而且会给大城市带来巨大的“城市病”,中等城市兼具小城镇和大城市的优点,又能相对地规避小城镇规模不经济现象；又能兼具部分大城市综合效益优势,避免大城市面临的住房紧张、交通拥挤、就业困难、环境污染等“城市病”的困扰,减轻大城市的扩容压力.中等城市是大城市滋生的摇篮,是大城市与小城市联系的纽带,中等城市更能适应区域性特点和区域性差异,更能实现区域间的平衡发展.同时,中等城市更具灵活性和包容性特点.但如果追求中等城市的发展而放弃大城市的发展或者甚至控制大城市的发展同样同是危险的
　　中等城市的发展不应该受到阻滞,根据区域性特点,认识区位优势,明确产业发展战略和产业发展政策,在条件许可的情况下,只要没有牺牲大城市的发展,可以鼓励扩大中等城市的发展,可以适当优化中小城市功能分工,创建和培育城镇品牌,导入新型产业模式,扩展产业链,以及扶持新主导产业,培育中等城市发展的创新机制,发展有特色的区域经济和合理的城镇体系,同时聚集互补性质的优势,完善城市区域性与专业性的聚集优势.中等城市应以城市化为动力,促进城乡之间经济社会发展的一体化.同时优先发展基础设施,提高中等城市的综合发展能力,以优势产品为龙头,促进产业的集约化,合理开发、利用土地资源,优化城市空间布局和规模结构.加强中等城市生态环境建设和污染治理,提高城市发展的环境容量.提高城镇社会发展水平,建设具有现代文明和区域性特点的新型城市,多渠道动员各类要素资源,增强城市经营能力.⑥国务院发展研究中心“十五”计划研究课题组认为,“十五”和更长时期内我国城市化的方针应该是,按照市场规律和规模经济的要求,适应产业升级和国民经济发展的进程,积极、有序、全面、协调地发展各类城市.合理发展大城市,大力对中等城市扩容,使城市化与工业化、市场化、国际化之间建立起符合发展规律的内在联系,为人民提供更多更好的就业条件和更加优良的生活空间.
　　三、小城市的发展：是培育还是抛弃
　　发展小城镇有许多难以克服的困难.我国的小城镇,绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态,片面强调发展小城镇,必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等严重问题.在小城镇,农民的生产生活方式难以得到根本改变,小农经济的社会结构仍然难以打破,对外来人口仍有排斥力,不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上.⑦小城镇缺乏足够的产业聚集效应, 集聚能力低,集聚效益差, 综合经济效益差,对投资的吸引力有限,而且资源利用效率低, 对农村人口的吸纳力非常有限,不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望.如果主要依靠乡镇政府投资发展小城镇,还有可能进一步导致政企不分和投资无效益的老毛病.
　　但是由于我国在体制的城乡二元结构没有从根本上破除,城乡之间的生产要素自由流动还面临着许多障碍,现有的城市无法承受农民进城的冲击,随着经济结构调整力度的加大,城市的失业问题正变得日益突出.大量的人口涌入,势必加剧就业压力,并可能产生严重的社会矛盾,加上基础设施建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷,在这种条件下扩张现有的城市,将造成城市生存环境的恶化.大城市的盲目扩张,势必形成严重的“城市病”,导致城市贫民窟蔓延,城市环境恶化,社会犯罪率上升等严重的社会问题.由于小城镇地缘关系紧密,农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些,小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来,培育和开拓农村市场、扩大国内市场需求,迅速地促进农村二、三产业的发展,由此大量吸纳农村剩余劳动力,消化城市化过程中大量农村剩余劳动力,⑧使大量的农民迅速非农化,较快地进入低水平的城市化阶段,而后再逐步提高城市化水平,缓解农村人多地少的矛盾,进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长,同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力.
　　发展小城镇也符合我国建设资金短缺的国情.从资金投入的角度看,小城镇在吸收农业劳动力上比大城市更有优势.并且,乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入,也使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入.
　　事实上,对于小城镇的发展,我们不能采取偏激行为,应根据区域性特点,适当培育小城市的发展,不能因为其缺陷而抛弃小城镇,我国小城镇的发展更应该走出小城镇数量扩张的误区,推进城镇体系升级；积极推进经济结构调整,增强城镇经济竞争力；积极推进人口进入政策创新,促进人口向城镇集聚；积极推进以科学规划为指导的宏观调控,保证城镇发展健康有序；积极推进城镇建设市场化,提高综合开发和建设效率.
　　结语
　　中国的城市化发展道路选择,没有必要局限在“大小”之争, 单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际.⑨中国巨大的农村人口,实现城市化的目标,需要大中小城市和小城镇共同分流,那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的.加上中国人多地广,地域差异性大,工业化水平低,不可能采取单一战略模式去解决城市化问题,这就要求应从我国城市的实际出发,根据区域性特点和差异、区域性发展水平、城市的环境容量、人力资本积累的大小、社会溢出负效应的社会风险、城市农村的生态平衡机制,根据城市的个性、功能和潜在性的发展前景,因地制宜向多元化目标逐步推进.大中小城市和小城镇并举以及它们的协调发展, 选择多元模式的城市化将是中国城市化的客观要求.事实上,我国的大中小城市都应放开,政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展,而鼓励另一类城市的发展.
　　因此,各级政府加速城市化的工作不是把人和企业人为地向城里推,去片面追求城市化的规模,而是要加速改革,加速扫除城市化的一切人为的障碍,加速创造城市化顺畅发展的社会经济环境, 加速工业化进程,同时推进信息化,为城市化奠定经济基础,重新思考中国的城市发展方针,构建合理的城市规模结构,建立现代化的城市经济体系,支撑城市经济的迅速发展,把现实生活中城市化的巨大潜力释放出来.
　　我国东、中、西部的经济发展水平和区域性发展条件具有较大的异质性,面临的主要矛盾、区域性特点也不尽相同.东部地区的城市发展要与提高集聚效应、经济启动效益结合起来,开发大城市的聚集动力,优化资源空间配置,形成具有规模的具有经济启动力和聚集里的第二、三产业区位的形成,从调整大城市体系的空间结构入手,以提高城市化质量为目标,发展大都市带,以此作为接近和赶上世界先进水平、提升国际竞争力的主要手段.中部地区应致力于扩大吸纳农村人口,要完善城市基础设施,积极引导、鼓励大中城市的规模适度扩大,大力发展小城镇,具备发展大城市的应注意资金和政策的倾斜,使中部地区成为提高我国城市化水平的主战场.而西部地区的的城市化应定位于“大城市、小城镇”,通过人口和经济活动空间分布的大调整,形成具有区域性特点的互补优势、比较优势以及选择优势,形成与生态环境相适应的城市布局模式,要依托现有的大中城市,在少数条件相对较好的地方形成较大的人口集聚核心.
　　另一方面在城市化战略的选择上,应避免出现个人偏好,提出以什么样的规模的城市作为重点来规定城市化道路的主张,尊重城市化本身规律性特别是内在动力机制,否则,如果习惯从政府的角度去“安排”城市化道路,势必会引起未来城市化战略选择和实践的混乱甚至失误.中国的城市化战略选择必须超脱以城市规模来决定城市化方向的思维定势.最后作者认为,中国未来城市化战略的正确选择应该是由市场主导型的城市化战略.要充分发挥市场的选择作用,让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式,并促进各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展,相互协调.
　　参考文献
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　　①国家计委宏观经济研究院课题组,关于“十五”时期实施城市化战略的几个问题,《宏观经济管理》,2000年,第4期.
　　② 孙立平,资源重新集聚背景下的底层社会形成,《战略与管理》,2001年第1期.
　　③夏小林,王小鲁,中国的城市化进程分析,《改革》,2000年,第2期.
　　④温铁军,中国的城镇化道路与相关制度问题,《开放导报》,2000年,第5期.
　　⑤国家计委宏观经济研究院课题组,关于“十五”时期实施城市化战略的几个问题,《宏观经济管理》,2000年,第4期
　　⑥杜平,史育龙,高国力,关于促进我国农村城市(镇)化及中小城市综合发展的若干思路,《经济工作者学习资料》,2000年,第20期.
　　⑦季建林,当前我国农村经济的主要问题与出路,《经济理论与经济管理》,2001年,第1期.
　　⑧柳思维,关于发展农村小城镇与加快中国城市化的若干问题,《湖南商学院学报》,1999年第5期.
　　⑨刘茂松,我国农村城市化的战略思考,《经济学动态》,2000年,第8期.
　　The Models choice of Urbanization Development and Measurement ResearchPAN Ze-quan (Department of Sociology, Nanjing University, Nanjing 210093,China)
　　Abstract: The paper mainly elaborates the fundamental principle of the urbanization development in china and brings forth the basic point in the choice of the models. It also expresses the viewpoint that making explicit decision which kinds of the city should be put in a privileged position is unfeasible. We should put a lot of factors into consideration, such as the district characteristics, the advantage and disadvantage in the developing models choice, the variety of the achievement mechanism, which therefore, will exert a significant influence in the urbanization.
　　Key words: urbanization; the models choice; the fundamental principle