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随着我国农村税费改革的推进, 多种税费被取消, 特别是农业税被取消后, 农业水费的走向越来越引人关注.在社会上出现了取消农业水费的呼声, 部分地区已经停征了农业水费. 水利部发展研究中心水价研究课题组在对部分地区农业水费征收开展调研的基础上, 结合相关资料, 对当前农业水费征收面临的问题以及未来农业水费政策的变革方向进行了初步的研析. 1 我国农业水价及水费征收的总体情况 1985年国务院《水利工程水费核定、计收和管理办法》颁布之后, 水价改革逐步深入.2000 年,水利工程水费转为经营性收费管理; 2003年7月,国家发改委、水利部正式颁发《水利工程供水价格管理办法》, 将水利工程供水价格完全纳入商品价格范畴进行管理. 农业水价几经调整, 水价水平逐步提高, 但受现实条件的制约与影响, 目前我国农业水价和水费征收总体上呈现“三低一高”的特点.所谓“三低”,一是指农业灌溉水价整体水平偏低.2005 年, 全国农业水价平均为6.5分/m3 .丰水地区如湖南省,即使在水价上调后全省大型灌区平均水价仅为3.38分/m3 ; 缺水地区如内蒙河套灌区的水价为4分/m3 , 河北漳滏河灌区的水价为8.25 分/m3 .二是指农业灌溉水价远低于成本水价.2005 年的农业水价仅为实际供水成本的38% , 多数灌区的现行水价只能达到其供水成本的50% ～60%.如果把水费实收率和水价占成本的比例综合考虑进去的话, 2005年水管单位实收水费只占农业供水成本的22%.从灌区的规模来看, 大型灌区供水测算成本与现行水价差距较小, 中小型灌区差距较为明显, 农业供水成本是现行水价的2～6倍.三是指农业水费实收率低.我国农业水费的平均实收率仅为57.4%.特别是农村税费改革以后, 水费征收率明显下降.据调查, 2005年全国31个省级行政区(含新疆生产建设兵团)国有水利工程供水收入与税费改革前的2002年相比有19个省区下降,水费减收总额达12.3 亿元, 其中广东下降40% ,吉林下降25% , 河南下降20% ～30% , 四川下降15%.“一高”是指农民实际支付的水费比较高.根据水利部2006年对200个农民进行的随机调查,2005年农业水费支出平均为42 元/亩, 约占其产值的5% , 超过每亩纯收入的10%; 部分灌区农民的水费超过80 元/亩, 水费占其产值的10.4% ,占每亩纯收入的比例高达20.8%; 个别乡镇的水费甚至高达130元/亩以上, 占到种粮成本的20%以上. 我国农业水价和水费征收存在“三低一高”现象的原因是多方面的, 其中主要因素有: ( 1)大部分灌区的农业终端水价并不包含农业末级渠系水价, 仅是灌区水管单位、县级水利部门供水到支渠口或斗渠口的供水价格; (2)基层村社管水组织征收水费缺乏监督, 存在相当程度的随意性, 末级渠系水费征收过程中的乱加价、乱收费现象严重;(3)灌溉水费的收费环节多, 造成水费的搭车收费、挪用、截留现象较为普遍; (4)大多数灌区的灌溉水费通常由乡镇水管站或乡村干部代收, 水费征收难一直是灌区管理单位和农村基层组织面临的一大难题; (5)由于缺乏科学、合理、简易、经济而有效的计量设施, 一些地区计量到户目前还难以实现, 大中型提水和个别自流灌区农业水费通常实行按亩征收的计收方式.水费与用水多少没有直接关系, 导致农民和水管单位均没有节水积极性, 助长了水资源的浪费, 同时也给搭车收费者提供了有利的条件. 由于农业水价和水费征收存在着上述诸多问题, 我国一些地区一直在进行农业水价和农业水费征收方面的改革实践, 有的推行终端水价, 实施供水到户, 即“配水到户、计量到户、收费到户”,已经取得了“一石三鸟”的效果: 一是彻底取消农业供水中间环节乱加价和搭车收费, 减轻了农民负担.二是提高了农民缴纳水费的积极性, 水费实收率上升, 灌区管理单位的正常运行得到保障.三是促进了节约用水, 增强了农户的节约用水意识, 灌溉亩均用水量明显降低.有的地区逐步改善用水计量设施, 实施合同供水.由于改变了过去按亩收费的计费方式, 农户的灌溉用水量直接与费用挂钩,浪费用水的现象大大减少了.供用水双方共同协商签订供水合同, 在供水合同中明确规定了用水量、用水时段, 水管单位按合同规定按时按量供水, 用水户则依据合同按时缴纳水费.既能保障水管单位提供高质量的供水服务, 又能促进用水者及时缴纳水费和节约用水, 灌区的用水量明显减少, 当然这也会相应地减少水管单位的水费收入.有的地区积极推行农民用水户协会, 不断完善农业供水管理体制.将过去农业供水管理单纯依靠行政手段管理转变为与社会主义市场经济体制相适应、用水户参与和自主管理的模式, 取得了很好的效果.到2007年, 全国已有30个省(区、市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革, 组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织20 000多个, 参与农户6 000 多万人, 管理灌溉面积近1亿亩.实践证明, 用水户协会的建设不仅解决了多年来灌区支渠以下渠道的建设与管理主体缺位的问题, 提高了供水质量和管理水平, 增强了农民的节水意识, 而且通过供用水双方直接见面, 减少了水费收取的中间环节, 减轻了农民因搭车乱收费造成的不合理负担, 水费实收率也得到提高. 2 现阶段农业水费征收面临的外部政策环境分析 长期以来, 农业为我国经济发展作出了巨大的贡献.近年来, 国家对“三农”问题非常重视, 解决好“三农”问题是全党工作的重中之重.伴随着我国改革开放和经济的快速发展, 目前国家有必要也有能力对“三农”提供更大的扶持力度, 为解决农业水利基础设施薄弱、减轻农民的农业水费负担、保障灌区供水单位的良性运行, 提供了有利的外部政策环境. 2.1 我国目前已步入了工业反哺农业、城市支持农村的新阶段 纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向; 但在工业化达到相当程度后, 工业反哺农业、城市支持农村, 实现工业与农业、城市与农村协调发展, 也是带有普遍性的趋向.从某种意义上讲, 工业反哺农业、城市支持农村是一种责任、一种义务.我国目前的工业反哺农业、城市支持农村的政策条件已经产生.党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出, 我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段, 进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期.明确今后的工作要坚持实行工业反哺农业、城市支撑农村的基本方针, 推动农村经济社会又好又快发展.在农业投入方面, 要保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长程度, 大幅度增加国家对农村基础设施建设的投入. 从1978～2007年, 改革开放30年来, 我国的经济取得了很大的发展.我国国内生产总值由3 645 亿元增长到24.95 万亿元, 年均实际增长9.8% , 是同期世界经济年均增长率的3 倍多, 我国经济总量上升为世界第四.我国已完全具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础. 2.2 中央“三农”政策确立了支农惠农促农主基调, 伴随财政收入的不断增加, 各项惠农政策陆续出台 2004 年以来, 国家陆续出台了一系列支农、惠农政策.2004年中央一号文件明确指出, 要进一步加强农业和农村基础设施建设, 适当调整对农业和农村的投资结构, 增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入.2005 年中央一号文件提出, 加强农业基础设施建设, 加快农业科技进步, 提高农业综合生产能力是一项重大而紧迫的战略任务.2006年中央一号文件再次明确, 不断增加对农业和农村的投入, 逐步形成新农村建设稳定的资金来源, 要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村.2007 年中央一号文件明确指出要加大对“三农”的投入力度, 建立促进现代农业建设的投入保障机制, 加快农业基础建设, 把加强农田水利设施建设作为现代农业建设的一件大事来抓.2008年中央一号文件明确要求, 加大农业基础设施建设, 强化农业基础的长效机制, 加强以农田水利为重点的农业基础设施建设. 经过30年的改革开放和经济发展, 中央政府的财政收入有了巨大增长.2007 年中央财政收入突破27 000亿元, 各级财政收入超过了50 000亿元, 财政收入的快速增长使各级政府有了更大的可能实施各种惠农政策.中央财政用于“三农”的投入达到4 318亿元, 其中国家对种粮农民两项直接补贴总额达到427亿元.在农民比较关注的教育、医疗、社会保障等方面实施了多项惠农政策.据估算, 免征农业税、取消除烟叶外的农业特产税可减轻农民负担500亿元左右.后来的种粮直补政策更是让农民得到了直接实惠.在教育方面, 通过实施农村义务教育和“两免一补”, 惠及4 800万农村学生.在医疗保障方面, 近年来主要由政府财政投入, 全国陆续实施了农村合作医疗政策, 为农民提供了基本健康的公共服务. 2.3 粮食制度的改革和农业税的取消加大了农业水费收缴的难度, 部分地区已经开始免征农业水费 2006 年, 全国范围内免征农业税, 农业、林业、农机等涉农部门逐步取消了涉农收费项目, 发放了粮补资金、退耕还林资金、购买大型农机具补助资金.随着我国粮食制度的改革和农业税的取消, 农民上交水费的意识也逐渐淡漠, 水费收缴难度随之增大, 水费收取率也逐年下降.末级渠系的维护费用不同于干渠, 一般是由农民投工投劳.农村“两工”取消后, 组织农民维护渠道十分困难,特别是近年来, 农村有能力的劳动力多外出打工,留守人员多为老人、妇女、儿童.一些地区农民呼吁: “皇粮国税都免交了, 还交什么水费呀.” 目前, 财政状况较好的一些省、市已经开始探索免征农业水费, 即农业水费由财政转移支付给水管单位, 农民用水不交水费.这种做法在农村产生的影响和引起的震动很大.四川省成都市温江区将全年应收的农业水费417 万元全部纳入区财政预算.浙江省温岭市、永康市从2004 年起就免收农业水费, 免收的农业水费全部由地方财政实行转移支付.广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区都已停止收取农业水费, 云浮市的新兴、郁南等地也已暂停收取农业水费. 2.4 农民增收缓慢且种植业收入所占比重越来越小, 农民对水价的承受能力逐步降低 根据有关资料统计, 1995 ～2007 年期间, 农民人均纯收入年均增速为5.6%; 比同期城镇居民纯收入的年均增速( 8.3% ) 低2.7% , 同时也比GDP的年均增速( 8.9% )低313%.1995～2005年期间, 农村居民农业收入占家庭经营性收入的比重、农业收入占农民纯收入的比重都呈现逐年下降的趋势.1995年, 农业收入在农民纯收入中所占的比重很大, 达到50.7% , 而2005年这一比重下降到33.7%.从当前农民纯收入来看, 依赖灌溉的农业收入(种植业收入) 占纯收入的比重只有33.7%.农村居民的收入越来越多地来自种地以外的收入. 综上所述, 当前我国农业水费征收已经面临一些较大的制度环境变化, 这种宏观环境变化已经促使人们开始思考农业水费的征与废问题.既然现阶段我国正在形成工业反哺农业、城市支持农村的发展机制, 加大公共财政的支农力度, 让公共服务更多地深入农村、惠及农民, 是今后一段时间的重要政策走向, 那么在国家经济不断发展和实力不断增强、各种惠农政策相继出台的背景下, 作为农村公共服务和基础设施的农业供水也应当在适当时机全部由公共财政来提供支持和支撑, 对农民免征农业水费也应成为惠农政策的考虑之一.应该说目前的各级政府有比较充裕的财力来消化免征农业水费带来的冲击, 对农民免征农业水费, 对农业供水单位给予财政补贴的基本条件已经具备. 3 对农业水费征收与废除的利弊分析 任何事物都是一分为二的, 具有利弊双重性,农业水费的征收与废除也是如此.因此, 有必要对农业水费的征收与废除的利与弊进行分析. 3.1 农业水费征收的利与弊 我国大多数地区从20世纪80年代开始征收水费, 从农民的角度看, 水费是农民最基本的生产性支出之一.从工程的角度看, 水费又是农田水利工程维修管护、正常运行的重要经济来源.从多年的实践来看, 征收农业水费具有以下三方面积极的作用. 第一, 有利于提高农民的节水意识.我国是一个水资源短缺的国家, 节约用水是缓解水资源供需矛盾最有效的途径.我国又是一个灌溉大国, 灌溉对于保障国家粮食安全具有重要意义.灌溉也是用水大户, 2007 年全国农业用水量占总用水量的61.9% , 能不能高效利用灌溉水是解决我国水危机的核心所在.而当前我国灌溉用水的利用系数只有0.3～0.4, 与发达国家0.7 ～0.9 相比, 相差0.4～0.5.农民是农业用水的主体, 通过用水要付费,使农民逐步建立起水的资源意识和商品意识, 从而有意识地去节水. 第二, 有利于保证灌区管理单位良性运行.20多年来, 农业水费一直是灌区管理单位的主要经费来源之一.通常, 水费收入的70%用于灌区管理单位的人员经费, 20% ～30%用于工程的维护.按照国务院发布的《水利工程管理体制改革实施意见》, 全国各级水利部门都积极开展“两定”测算(指管理单位定员和水利工程维修养护经费测算)和分类定性工作, 由财政解决水管单位的公益性人员基本支出和公益性部分维修养护经费, 这一举措已经在各地广泛实行并取得了积极的效果.截至2008 年底, 全国水管单位落实公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费分别占应落实经费的86%和73%.在灌区管理单位人员经费和维修养护经费没有解决的前提下, 水管单位要维持运行, 收取农业水费依然是惟一的办法. 第三, 有利于农民用水户合作组织开展对末级渠系的管护.在我国推广农民用水合作组织的地区, 灌溉水费的实收率明显提高, 末级渠系都得到了较好的管护.从农业水费征收的实际效用看, 没有水费的保障, 再好的工程也会由于缺乏运行维护经费而老化失修、陷入困境; 没有水费的保障, 农民用水合作组织也难以开展管护.征收农业水费在一定程度上为农民用水合作组织进行末级渠系的管护提供了经费保障, 有利于用水户组织对末级渠系进行维修养护. 但同时还应看到征收水费也存在一些弊端. 第一, 水费在征收过程中层层加码, 加重了农民的负担.在我国很多地方, 农民交纳的水费要经过水管站、乡镇政府、县政府等多个环节,最后才能划拨到灌区管理单位.征收环节多, 造成搭车收费、挪用和截流现象严重.农民实际支付的水费为水管单位收取的水费和基层村社加收的水费两部分.一些地方农民反映实际支付的水费并不少, 个别乡镇农民的水费支出甚至高达种粮成本的20%以上, 加重了灌区农民的水费负担. 第二, 水费征收成本较高, 耗费大量的人力.我国大多数灌区的灌溉水费通常由乡镇水管站或乡村干部代收, 水费征收难一直是灌区管理单位和农村基层组织面临的一大难题.过去水费同具有强制性的农业税一齐部署, 随税征收, 现在只剩下水费一项, 又不能在粮食直补资金中代扣, 只能上门踏户催收, 其工作量可想而知.每年镇村和水管单位都要组织大量的人力、物力用于水费的征收工作, 水费征收成本很高, 部分灌区的征收成本约占水费的25%左右, 个别灌区甚至高达水费的60%以上. 3.2 免征农业水费的利与弊 目前, 我国一些地区已经开始进行农业水价及水费改革, 在有些财政状况较好的地区, 已经开始实行免征农业水费, 取得了良好的效果.免征农业水费有利也有弊, 通过各地的实践可以看出免征农业水费积极作用是十分明显的. 第一, 有利于减轻农民的负担, 提高农民种粮的积极性.在我国需要常年灌溉的地区, 水费支出占粮食生产成本的比重通常为10%左右, 个别地区还要高, 很多地方粮食生产成本支出中水费支出已经成为仅次于肥料支出的第二大支出.免征农业水费后, 彻底取消农业供水中间环节的乱加价和搭车收费, 减轻了农民的水费负担.水费成本取消了, 也就意味着农民的收入增加了, 有利于提高农民种粮的积极性. 第二, 有利于解决灌区管理单位“两难”问题.长期以来, 灌区管理单位始终面临着农业水费征收难、灌区管理单位运行难的“两难”局面.按照水利部和财政颁布的“两定标准”要求, 各地都在积极开展“两定”测算工作, 其中, 吉林、安徽等13个省全部或基本落实了公益性人员基本支出和工程公益性部分的维修养护经费.免征农业水费后, 对于灌区管理单位的公益性人员基本支出和工程公益性部分的维修养护经费已经由国家财政来负担, 而原来依靠水费收入来解决的其他人员基本支出和工程其他部分的维修养护经费, 失去了资金来源渠道.通过扩大国家财政补贴的范围, 将灌区管理单位的其他人员基本支出和其他工程的维修养护经费纳入国家财政支出.这样, 灌区管理单位的人员经费有了保障, 农田水利基础设施的维修养护也有了稳定的经费来源, 有利于基础设施的养护. 第三, 有利于免除基层水利组织收缴水费的工作负担.农业水费征收难一直是基层水利组织面临的一大难题, 通过前面的分析可以看出, 部分灌区的征收成本约占水费的1 /4 左右.免征农业水费后, 基层水利组织的工作人员就可以从花费大量的时间和精力用于收缴水费方面解脱出来, 更好地为基层水利提供服务. 但同时还应看到, 免征农业水费可能会带来一些不利影响, 突出反映在以下两方面. 第一, 农民的节约用水意识会淡漠.在目前收取农业水费的条件下, 大水漫灌的现象还依然存在.如果农民不交水费了, 是否会使农民水资源有偿使用的观念受到削弱, 节约用水的意识被淡化; 是否会将经过长期努力建立起来的“水商品意识”、“节约用水意识”、“水危机意识”丧失殆尽, 最终将会助长农业用水浪费, 不利于节水型社会建设.这些都是在免征农业水费后可能将面对的问题. 第二, 灌区管理单位的良性运行将受到影响.长期以来, 农业水费一直是灌区管理单位的主要经费来源, 在今后的一段时期内仍将是灌区水管单位维持运行的重要经费保障.免征农业水费后, 如果没有稳定的经费保障, 灌区管理单位将面临严峻的生存问题, 连最基本的运行都难以维持, 更难谈及对渠道等基础设施进行维修养护. 不过, 从我国目前水费计征的情况来看, 由于缺乏科学、合理、简易、经济而有效的计量设施,一些地区计量到户目前还难以实现, 许多大中型提水和个别自流灌区农业水费通常实行“按亩收费”的计收方式, 这种水费计收方式已经暴露了诸多弊端, 一是不利于农民形成“水利工程供水是商品”的意识, 水费与用水多少没有直接关系, 导致农民和水管单位均没有节水积极性, 助长了水资源的浪费; 二是为搭车收费者提供了条件, 使农民实际缴纳的水费远远超过应交的水费, 水费收缴率也很低.从这个角度讲, 受目前我国农业供水计量等基础设施差, 按亩计收水费, 农产品效益低, 农业比较优势下降, 农民增收减缓等系列因素的影响, 农业水价改革已经面临两难局面.实际上, 目前的农业水费难以支撑水利工程的运行管护, 灌区管理单位的生存与发展已经面临困境.2006 年, 全国参加统计的水管单位32 960个, 在不提(或少提)折旧条件下, 有8 250个水管单位亏损, 亏损额高达29.76亿元.管养经费严重不足, 使得水利工程的状况日趋恶化. 农业生产要素很多, 而种子、灌溉水、化肥、农药是四大生产要素.在其他几项农业主要生产要素补贴目前基本到位的情况下, 应该充分考虑农业用水弱质性, 将此纳入政府帮扶对象.与其让水管单位“亏本赚吆喝”, 生存和发展得不到保证, 还不如对农民免征农业水费, 将水管单位的农业供水资产纳入公益性资产运营范畴, 实行政府财政补贴, 这也正好为政府落实惠农支农政策、实施工业反哺农业、城市支持农村战略找到了切入点.从这一点看, 在发达地区尝试农业水费由财政转移支付给水管单位、农民用水免交水费, 既减轻了农民负担, 落实了政府惠农支农政策, 又解决了水管单位的良性运行问题, 有利于灌区管理单位走出生存与发展的困境.因此,这项举措具有生命力. 尽管免征水费可能会使农民节水意识淡化, 但这种不利影响是可以通过采取以下节水措施来减轻甚至消除的. 第一, 加强宣传, 提高农民节水意识.充分发挥各种舆论媒体和各种宣传工具的作用, 加强水法律、法规和有关政策的宣传, 广泛深入地开展水资源有偿使用、节约用水等内容的宣传教育活动.不断提高广大农村居民的水资源忧患意识, 增强计划用水、节约用水的自觉性和水商品意识. 第二, 建立产权激励机制, 促进农民节约用水.明晰农业用水权, 积极推行农业水权转换, 来提高用水效率, 减少水资源浪费.把水像土地一样分配到户, 允许农户的水权可以流转, 激励农户自觉节水, 以便减少购买水权水量或将节省的水权出售获利, 从而减少水资源的浪费. 第三, 继续利用价格机制, 促进农民节约用水.严格实行定额用水管理, 并实行超定额累进加价制度.根据当地水资源条件确定合理的农作物灌溉用水定额, 农户在定额内用水免征水费, 对超过定额的用水量征收水费, 甚至征收较高的水费.超用水量越多, 水费越高. 4 几点建议 针对当前我国的国情, 尽管大的形势与基本条件已经具备, 但从政策制定和具体的操作层面上讲, 免征农业水费还不能一蹴而就, 需要分步实施, 积极探索, 不断完善, 待时机完全成熟时再全面推开. 4.1 继续推行农业终端水价改革 积极推行“终端水价制”, 实施水价阳光工程, 将农业供水各环节水价均纳入政府价格管理范围.实施终端水价、水价公示和一价到户制度, 彻底消除政府定价和实际到户价之间的大幅差价.农民按此终端水价缴纳水费后, 不再承担任何与供水有关的其他费用.水费的征收统一由国有水管单位直接征收, 或由其委托基层水管组织代收.灌区管理单位可以采取水费先征后返的方式将末级渠系的管护费用返还给农民用水协会等末级渠系管理主体, 由他们对末级渠系进行管护.从制度上根除造成水价管理环节过多和收费混乱的因素, 减轻农民负担. 4.2 建议免提折旧费, 工程更新改造由公共财政负担 根据《水利工程供水价格管理办法》, 农业用水价格应由供水生产成本、费用、利润和税金构成.但目前农业供水成本中, 折旧费和修理费占有较大比重.这也造成农业供水成本较高, 而农民难以承担.因此, 在制定合理的农业水价时, 应考虑不提取折旧费和大修费, 工程更新改造由公共财政负担.一方面能够降低水价成本, 减轻农民的负担; 另一方面也使灌区管理单位的维修养护费有了保障. 4.3 选择财政条件好的地区进行财政支付农业水费试点 可以通过建立中央、地方财政农业定额水费补贴制度, 将免征水费带来的负面效应降到最低.即由中央和省级政府每年从财政拿出部分资金, 作为农业水费补贴专项资金, 按灌溉用水定额和水价全部或部分标准对农业灌溉供水实施补贴.根据目前灌区灌溉量水设施和工程管理现状, 可分以下三种类型建立合理的公共财政农业水费补贴制度: (1)财政直接给灌区管理单位补贴部分或全额农业灌溉水费; (2)财政给灌区管理单位补贴骨干工程供水成本水费, 农户只交末级渠系管理运行成本水费;(3)财政将农业水费补贴资金直接发给农户手中,再由农户将水费交到灌区管理单位, 实行水费收取和水费补贴两条线的管理制度. 4.4 在国家财力允许的条件下, 在全国范围内择机免征农业水费 选择条件成熟地区, 优先考虑粮食主产区和贫困区, 建立免征农业水费的制度, 并在不断完善的基础上, 逐渐向全国广大农村地区全面推开, 使之成为又一项影响深远的惠农政策之举.免征农业水费应首先解决由财政支付农业供水成本费用, 保证水管单位的良性运行.