集团政治对西方国家政治发展的影响

集团政治对西方国家政治发展的影响
集团政治对西方国家政治发展的影响

集团政治对西方国家政治发展的影响
“利益集团政治”(Politics of Interest Groups)是指在一个政治体系中由法律法规规范的社会利益集团为维护自己的特定利益而对政治过程施加各种政治压力,以期影响政府决策取向及内容的行为和过程.换句话说,利益集团政治是社会利益集团作用于政治体系而形成的一种政治形式.从这个定义中,我们可以看出,“利益集团政治”具有下列基本内涵:一是利益集团政治的主体是社会中的各种利益集团.广义上讲的利益集团包括政党,而这里所说的利益集团是狭义上的,指除政党之外的具有自己特定利益取向的社会组织或团体.〔1〕二是利益集团介入政治过程而形成利益集团政治的主要目的,在于通过影响政府政策,维护各个利益集团自己的特定利益.显然,这与政党不同.政党的主要目的在于取得和维持国家权力,用国家权力来直接维护自己的利益.三是利益集团介入政治过程的方式主要是对政治过程施加种种政治压力,以使政府在决策时能在一定程度上考虑或维护利益集团特定的利益要求.而政党介入政治过程的方式,对执政党来说主要是制定政策,然后,以立法、行政、司法等方式落实执政党的政策.对反对党来说,主要是对政策与行为(立法、行政和司法)的批评和监督.四是利益集团政治的基本内容是利益集团对政治过程施加各种政治压力,以影响政府决策取向及内容,而各种政治压力既包括行为层面,又包括过程层面.所以,研究利益集团政治既需要研究利益集团作用于政治体系的行为表现,也需要研究利益集团作用于政治体系的整个过程.五是利益集团政治有合法和非法之分.现代政治体系一般均有法律法规明确允许并规范利益集团影响政治过程的行为方式和方法.若越出法律法规的规范范围,即为非法的利益集团政治(如通过暴力、行贿、色情等手段).换句话说,是否允许利益集团影响政治过程,对利益集团影响政治过程的行为和过程有无明确的法律规范,是衡量一个政治体系是传统还是现代的重要标准之一.
　　本文试图用马克思主义的阶级分析方法和现代政治学的组织理论视角,探讨西方现代利益集团政治的产生动因、主要特征和基本缺陷.这对于我们加深对西方现代社会和现代政治的本质的认识具有重要的理论和实践意义.
　　一、现代利益集团政治的产生动因
　　20世纪50、60年代,大多数先发展西方国家基本完成了现代化.工业化和城市化等现代化彻底改变了西方社会的社会组织结构:不仅社会利益集团组织有了新的发展,而且社会政治组织(特别是政府和政党)也有了很大的变化.这就为西方现代利益集团政治的产生与发展提供了最重要的社会动力.专门研究利益集团政治的当代日本政治学家今田高俊指出:“实际上18世纪末英国的产业革命及随之而来的工厂体系的引进,最突出的就是促进了从功能的效率观点出发的社会移动.”〔2〕这里的社会移动包括地区移动和职业移动.也就是说,产业结构的巨大变化促使社会资源(资本、商品和劳动力等)在不同地区和不同职业之间加速流动.
　　这种流动给社会结构带来下列基本后果:第一,社会资源总量在不同的产业间的重新配置,直接导致了旧有阶级和阶层结构的调整.20世纪50、60年代西方先发展国家大多完成现代化进程时,在资产阶级和无产阶级中间出现了一个庞大的跨阶级的社会大阶层:中产阶级或中产阶层.这种新的阶级和阶层结构对利益集团及集团政治的发展影响巨大.一方面,新旧阶级之间在不断整合,即旧的贵族地主阶级转变为新的资产阶级或破产后沦落为无产阶级的一部分,另一方面,新的阶级(资产阶级和无产阶级)内部也在整合,中产阶级实际上是处于资产阶级和无产阶级之间或曰横跨资产阶级和无产阶级的一个特殊阶层.随着阶级的整合,从表面上看,阶级意识逐渐被阶层意识所代替.人们参与政治的阶层利益目标日渐成为主导性利益取向.但实际上,阶层意识是阶级意识的一种比较隐晦的表现形式,阶层利益同样是阶级利益的一种转换形式.
　　第二,现代化的推进使整个社会从传统农业社会向现代工业社会发展,新的行业和职业在不断涌现.一些在传统农业社会中没有或不重要的社会事物不断涌现,从而带来了大量新生的或原来较少或较小的行业和职业.而在每项行业和职业中又可细分为种种次级或次次级的小行业和职业.这样,工业化以来,西方社会进入了一个前所未有的行业和职业大分化阶段.这种状况同样对集团政治的发展提供了重要的前提和基础.社会结构的大变动促使西方利益集团政治在19世纪中后期和20世纪50、60年代出现了两次发展契机:前一次使近代利益集团政治向现代利益集团政治转变,后一次使西方现代利益集团政治在20世纪前期受到挫折后出现第一次大发展.
　　第三,政治体系更加开放,公民政治参与的广度和深度在不断拓展.这意味着:一是公民政治参与的领域和事务的扩大.传统社会的臣民很少有或几乎没有参与政治过程的权利,所以,他们对传统政治的影响是极为有限的.而随着传统社会向现代社会转型,臣民逐渐转变为公民,公民逐渐拥有了更多地参与原本由政府垄断的某些公共领域的公共事务的决策过程的权利,包括利益表达、利益综合和影响最后决策的权利,并且这种权利的领域和事务日益扩展.二是公民政治参与的途径和手段更加丰富多彩.传统社会的臣民几乎没有正常的法定途径和手段来参与政治过程,现代社会的公民拥有法定的途径和手段(如,普选权、参政权、公决权、知情权、咨询权等)来参与政治过程,影响政府政策.三是公民政治参与的方式方法有了质的变化.传统社会臣民影响政治的方式方法要么是个体性的(如,与政府官员有特殊的个人关系等),要么是群体性的(如,农民起义等),但均不是法定的.而在现代社会中公民影响政治价值和政府政策的方式方法除合法的个体关系之方式方法外,大多数情况下采用合法的有组织的团体关系之方式方法,这就是现代政党政治和利益集团政治的兴起.公民通过政党组织和利益集团合法的集团性,有组织地影响政治过程和政府政策.这比公民以个体方式方法参与政治更有影响力.四是国家政权或曰政府权力的性质逐步从少数人的政权向多数人的政权方向发展.这不仅要求公民更多地参与并控制政治过程和政府政策,而且要求国家政权或曰政府权力的经济基础和阶级基础实现从传统向现代的转变,即从传统自给自足的自然经济的经济基础转向现代商品经济或曰市场经济的经济基础,从传统的贵族阶级、地主阶级、宗教势力、军人团体等为主的阶级基础转向以现代资产阶级或无产阶级甚或跨两大阶级的中产阶级为主的阶级基础.
　　二、现代利益集团政治的基本特征
　　这一时期,西方国家(主要指先发展西方国家)现代利益集团政治发展的基本特征为:第一,利益集团的数量空前增长,政治活动范围大为扩展.随着行业和职业的大分化、大整合,几乎所有行业和职业都成立了各种各样的利益集团组织.如果说,以前利益集团大多为地方性组织,那么, 19世纪中后期以后,许多国家的利益集团纷纷建立起全国性的组织,如英国的英国企业协会、英国商业协会、英国钢铁贸易协会、造船联合会、全国农民联盟、统一铁路公司委员会、全国教师联盟、出版商协会等等.〔3〕同时,还出现了利益集团向国际事务领域中发展的趋向.当然,利益集团向国际事务领域发展在20世纪前期还只是初步的,在我们随后要讨论的20世纪70、80年代以来,这种情况就更为明显了.再从利益集团的行为目标来看, 19世纪中后期以前,利益集团的直接目的大多是谋求经济利益,而在这之后,除经济利益外,还有一些利益集团已把政治权力作为其追求的主要目标.如英国保守党内的“1922委员会”、 “弓集团”(1951年)、“星期一俱乐部”(1961年),工党内的“费边社”(1884年)、“论坛派”(1937年)等.〔4〕这些情况说明,西方现代利益集团政治已大大超过了近代利益集团政治的范围.
　　第二,两极阶级结构使现代西方集团组织在大部分情况下已通过政党政治来进行利益表达,从而减缓了社会组织对政治体系的直接冲击,有利于政治体系的稳定.如前所述, 19世纪中后期以前,对大部分西方先发展国家来说,尚未开展工业化、城市化等现代化进程,因此,社会组织结构中新旧阶级犬牙交错.因政治体系尚未完全开放(只对资产阶级上层开放),因此,在很大程度上仍由旧阶级中的僧侣贵族与新阶级资产阶级中的上层联合控制着政权.在工业资产阶级、无产阶级和其他广大劳动人民尚无政治权利(如普选权等)的情况下,一方面,这些阶级、阶层无法组建或少有自己合法的利益表达组织,另一方面也无正式的利益表达途径和手段.从19世纪中后期开始,西方的政党政治随普选权和议会改革等政治生态环境的变化而发展,出现了现代政党政治.现代政党政治有一个很大的特点是,政党组织已越出议会、政府等政治体制的范围,进入社会领域:地方和基层组织.政治体制外政党有从中央到地方、基层的完整的独立的组织网络体系.由于体制外政党已承担起利益综合的主要任务,此后,社会集团组织和公民的利益表达已主要不再直接指向政治体制内的政党组织,而是主要指向政治体制外的各级政党组织.体制内政党组织的主要任务是政治决策(或协助政府决策).这样,虽然利益集团中还有一部分组织在一部分事务上仍直接向政治体制内的政党组织和政府组织表达利益要求,但毕竟已大大减少.在整个政治过程中,政府政治、政党政治、集团政治与公民政治在政治功能上已构成分工明确、相互合作、互补长短的格局.在这种格局中的利益集团政治不仅不再对政治体系造成直接的巨大冲击,而且还由于不断地向政治体系提供政治资源(利益表达和政策支持等),从而既弥补了政党政治的不足,又有利于政治体系的稳定和正常运作.
　　第三,中产阶层的出现使现代西方利益集团政治既是一种多元政治,又是一种中庸政治或保守政治.如前所述,工业化和城市化等现代化浪潮使资产阶级和无产阶级成为西方社会中两个主要阶级.然而,工业化和城市化也使社会的行业结构和职业结构出现了大整合的现象:行业和职业内部的重新分化和组合.这就使一个介于资产阶级与无产阶级之间的跨阶级的庞大的社会群体:中产阶层产生了.当然,这个阶层是随着现代化过程的向前推进而逐渐壮大的.专门研究中产阶层的美国著名学者米尔斯指出:“在构成现代社会的三大阶层中,只有新中产阶级不断增加着它在总人口中所占的比重.”〔5〕中产阶层不是一个同一水平层面的社会群体,而是由不同阶级中不同层次的群体构成的.“他们现在与其说形成了一个水平的层面,还不如说是在社会的整个旧金字塔内部形成了一个新的金字塔.”〔6〕不过,相反的是,他们的收入基本属于社会的中等水平.他们大多是从事管理或掌握有知识和技术的人员,故有时也称他们为“白领阶层”,以示与社会下等收入的“蓝领阶层”区分开来.现代西方中产阶层中最重要的三个职业团体是:学校教师、推销人员和办公人员.他们构成了中产阶层的主体.
　　由于中产阶层是跨资产阶级和无产阶级的,且又有相对固定的职业和中等的收入,这就决定了中产阶层给政治带来两大基本影响:一是使原来的一元政治走向多元政治.在前资本主义社会里,每个历史时期能有资格合法地参与政治过程的,都只有一个阶级:奴隶主阶级或贵族地主阶级,在每一个阶级中真正能影响政府决策的是统治阶级中的上层少数阶层或集团.到19世纪中、后期以后(英、法、美等国),特别是20世纪50、60年代,社会集团和公民的政治参与权利才得到广泛的制度化和规则化.社会利益和社会集团在现代化过程中的多元化,必然带来政治参与和政治决策的多元化,各种利益集团要求平等参与政治,影响政治决策取向和内容.这样,从19世纪中后期起,特别是20世纪中叶以来,西方政治出现了多元化的局面.二是使原来的激进政治走向保守政治.从理论上讲,社会利益和社会集团的多元化,必然带来社会集团之间为维护自己的社会利益出现的多元矛盾和冲突,而多元社会利益既然要求政治体系反映并保护,这就有可能造成政治过程和政府决策的多元矛盾和冲突.为了解决这一矛盾,多元主义的集团政治采取了两个基本解决办法:一方面,社会集团之间的多元矛盾通过少数政党(特别是两大党或两极政党)之间的互相斗争和互相妥协,达成“中庸政治”.在侧重少数垄断集团的利益的同时,尽可能照顾到别的社会集团的利益.另一方面,利益集团影响政治过程和政治决策的集团政治本身逐步走向制度化、规则化.这就使各利益集团之间的竞争和斗争在认同资本政治这一总前提下进行,使多元政治走向了保守政治.
　　第四,现代西方利益集团政治更趋制度化、规则化.19世纪中后期以后,特别是“二战”后的50、60年代,西方利益集团政治在规范化道路上大大迈出了两大步.这主要表现在:一,社会利益集团自身领域在不断扩大,数量急剧增多的同时,其组织化程度却越来越高. “二战”后,随着普选权的扩大,妇女和青年也都成立了自己的政治组织.这些利益集团组织都建立有领导机构,甚至有从中央到地方的分支组织.“过去基于个人的竞争现在为基于团体和组织的竞争所取代.企业主集团通过自己的社团试图向国家施加影响,以维护自己利益.工人则通过工会在公民投票中反映自己的意志.”〔7〕二,社会利益集团与政治体系的相互关系进一步法制化、规则化.自19世纪中后期以来,许多西方国家从宪法、选举法,到战后的社团法、政党法等众多法律法规明确规范了包括政党、利益集团在内的各种社会团体在政治过程和政治决策中的地位、作用、运行规则和相互关系.〔8〕这就不仅使利益集团内部的组织和管理有了基本原则,而且使利益集团与政治体系的相互关系更加明确化、可操作化.这既使利益集团更加合法地发展,也有利于政治稳定.至于战后新独立的亚非拉后发展西方国家, 20世纪50、60年代虽然开始出现利益集团影响政治过程的利益集团政治形式,但由于这些国家大多还处在现代化启动阶段(或曰初级阶段),社会结构基本上仍处在传统农业社会时期,故这些国家的利益集团政治大都还处在近代利益集团政治,甚至有的还处在古典利益集团政治水平.可见,在西方国家中,利益集团政治的发展水平并不一致.这是由先发展国家与后发展国家的经济、政治和文化发展差异决定的.
　　三、现代利益集团政治的发展与缺陷
　　20世纪70、80年代以后,对于先发展西方国家来说,现代化任务的基本完成,使其整体社会结构完全摆脱了传统农业社会的特征,进入了后现代社会结构状态:其突出表现是中产阶层成为社会中最庞大的社会群体,资产阶级中的上层和无产阶级中的下层在人口总数中已不占多数.
　　即所谓“两头小中间大”的状况,这对70、80年代以来的西方政治形式,包括利益集团政治,影响巨大.对于后发展西方国家来说,这一时期是其实现传统社会结构向现代社会结构转型时期:一方面,传统的贵族地主、宗教势力、军人和农民等阶级开始衰落,另一方面现代资产阶级和无产阶级不断壮大.但新旧阶级之间仍处于大体势均力敌的状态:一些经济社会较发达的国家和地区,如“亚洲四小龙”,资产阶级和无产阶级的力量已渐据主导地位,而大多数经济社会较不发达的国家和地区,则仍然是贵族地主、宗教势力、军人、农民等旧阶级和阶层占据主导地位.这样的社会结构自然也会深刻影响到后发展西方国家利益集团政治的发展.
　　1.先发展国家利益集团政治的发展与缺陷
　　20世纪70、80年代以来,先发展西方国家利益集团政治的发展与缺陷主要表现为:第一,政党政治“衰败”,而利益集团政治在政治过程和政府决策中的地位和作用日趋显著.经过战后50、60年代的兴盛后, 70、80年代西方政党政治开始出现了种种“衰败”的景象:公民的政党认同减弱、政党威望下降、政治选举的公民投票参与率下降、公众对政党政府丧失信心、小党兴起、政党的政治功能日益衰退为主要成为组织政治选举的团体,等等.〔9〕随着政党政治功能的衰退和在社会及公民中影响的减弱,政治体系面临着因政治功能的缺损而导致政治体系无法正常运转的危险.这对利益集团政治来讲,刚好是扩张政治功能的天赐良机.一方面,政党需要依靠利益集团来拉拢选民.于是,只能依靠更多的利益集团对选民的直接影响来拉选票.另一方面,由于政党的政治功能的衰退,更多的利益集团要么通过操纵政党组织的方式,要么直接向政府进行利益表达和利益综合,这样,利益集团对政府的政治决策的作用越来越直接,影响越来越大.这同时又反过来使更多的公民通过利益集团而不再或较少通过政党来影响政治过程和政府决策了.
　　虽然目前或今后较长的一段时间里利益集团政治仍然不可能彻底取代政党政治而成为西方代议制民主政治的主要政治形式,但这种状况,对西方政治有可能造成很大影响.利益集团对政治体系的直接冲击在一定程度上造成了政治的不稳定和政策的易变性.许多西方国家的政府及政府领导人常常抱怨制定和执行一项长期性、连续性的政策很不容易.70、80年代以来西方许多国家的中央与地方关系、税收与福利政策、后冷战的和平外交与军备竞赛政策、种族平等和歧视政策、投资与贸易的自由化和保护政策、全球经济一体化与区域集团化政策等方面都存在着前后矛盾和反复,正证明了这一点.
　　第二,利益集团政治日益从多元政治走向寡头政治.20世纪前期的利益集团政治是建立在多元主义政治理论基础上的.20世纪中后期以来,特别是70年代中后期以来,随着政党政治的衰落,原有的经过政党利益综合后多元利益达成“趋中”的利益整合机制逐渐不像以前那么“灵”了,极少数超大垄断集团通过操纵政党甚或越过政党,直接向政府机构和政府官员表达利益,甚至提出政策建议和方案.这就有可能使集团利己主义打破多元主义政治的规则,从而使多元政治走向寡头政治:在政治过程中排斥了中小集团“平等”参与的机会,在政府决策中更多地反映少数甚至绝少数垄断集团的利益,而较少照顾到中小集团的需要.这就有可能加剧两方面的矛盾:一方面是少数超大集团与大量中小集团之间的矛盾;另一方面是超大集团与政党组织之间的矛盾.
　　如果利益集团政治的这种矛盾任其发展,则不仅团体组织本身有利于政治民主和政治稳定的功能发挥不出来,而且必然会导致政治过程和政治决策的“民主化”意蕴逐渐丧失,最终导致政治不稳定.近年来,西方一些有识之士纷纷要求遏制寡头政治的过分发展的趋势,恢复多元民主政治的“多元主义”意蕴.然而,至今并未有什么措施是特别有效和灵验的.
　　第三,跨国性利益集团政治对国内政治过程与决策和对国际政治过程与决策的影响越来越大.自战后以来,特别是70、80年代以来,国际垄断资本无论从集团数量到资本总额都远远超出70年代以前.据统计, 1971年的一天内,全球382家最大的跨国公司拥有的短期流动资产近2680亿美元.这个数字是世界所有国际货币机构一天的全部流动资产的2倍多.〔10〕这种情况在80、90年代有增无减.据联合国对全球14个主要的西方发达国家的统计, 1969年这些国家共有跨国公司7000家, 1994年已增至24000家.1991年全球跨国公司在本国以外的市场上总共完成的营业额高达48000亿美元,这个数字超过了当年全世界的出口总额.〔11〕经济性跨国利益集团是这样,政治性、军事性、宗教文化性跨国利益集团更是猛增.随着跨国性利益集团数量和实力的激增,它们在国际国内政治体系中的地位和作用也越来越重要.一方面,它们向本国政府施加各种政治压力,要求其制定有利于或者不利于地区一体化和全球一体化的各项政策;另一方面,又十分活跃于跨国政府或国际组织(如,欧盟的各种机构、东盟的各种机构等),甚至在联合国的政治舞台上,要求这些政府或国际组织制定推进或阻止全球经济政治文化一体化的各项政策.如果说以前地区性或全球性的国际问题主要由各国政党政府共同来决定政策取向和内容,那么,现在随着各国政党政治的衰微,越来越多的利益集团直接或间接地卷入到国内政府和跨国政府及国际组织的政治过程中,利益集团在国内政治体系和国际政治体系决策中的影响越来越大.这样,不仅先发展西方国家的,而且后发展西方国家的地区性甚至全球性的某些事务,日益为少数先发展国家的国际垄断集团所左右或操纵.如果国际组织和各国政府对这种现象不采取恰当的措施加以遏制,则今后国际关系中的矛盾冲突必然加剧:不仅国与国之间、地区与地区之间,而且国际利益集团之间,国际利益集团与主权国家的政府之间、少数大的国际利益集团与大多数中小国际利益集团之间、国际利益集团与国内利益集团之间、国际利益集团与各国公民之间等等的矛盾会更为错综复杂.它在一定程度上将加剧国内政治体系和国际政治体系的不稳定性.〔12〕
　　2.后发展国家集团政治的发展与缺陷
　　20世纪70、80年代以来,后发展西方国家利益集团政治的发展与缺陷主要表现为:第一,随着现代化进程的大规模启动,社会结构处在激烈的整合中,新旧阶级、阶层同时并存,社会集团也是新旧共存,其中某些旧的利益集团对政治有着重要的影响.在少数经济社会较发达的国家和地区(如亚洲四小龙、东南亚地区的某些国家等),随着资产阶级和无产阶段力量的日益壮大,由这两大阶级所属的各大利益集团内部按行业和职业分化的现代集团组织数量较多、力量较强,而对于大部分至今经济社会较不发达的实行资本主义制度的国家和地区(如,东南亚、西亚、非洲和拉美地区的一些国家和地区)来说,新旧阶级内部按行业和职业进行的现代利益集团分化还是很不够的:数量少,力量也不强,旧阶级、阶层中的利益集团,如,部落集团、家族集团、宗教集团、军人集团等,仍然在社会中占据主导地位.〔13〕
　　第二,少数经济社会较发达的后发展国家和地区的集团政治已处于近代集团政治向现代集团政治发展的阶段,而大多数经济社会较不发达的后发展国家和地区的集团政治尚处于从古典集团政治向近代集团政治过渡的时期.20世纪70、80年代以来,特别是90年代以后,少数经济社会较发达的后发展国家和地区,在经济社会发展的推动下,政治民主化进程也慢慢启动.宪法权威日益提高,公民权利不断扩大,选举政治开始走上轨道,政党政治也逐步完善,政府决策的开放度和透明度也有所增强,这就为利益集团参与政治过程,影响政府决策提供了良好的环境条件.在这个过程中,一些国家和地区的利益集团内部已有了初步的规范化管理,利益集团与政治体系的关系也初步规则化.虽然在实际政治过程中,一些利益集团并不按规则办事,因而常出现政治参与中的混乱现象,但毕竟有了初步的规范化、规则化.这为21世纪初这些国家和地区的利益集团政治向现代利益集团政治的彻底转变提供了重要基础.对于大多数经济社会尚不发达的国家和地区来说,直到80年代末、90年代初才在经济发展中开始了政治民主化进程,而且这种进程常常倒退和进退反复,立宪政治、公民政治、选举政治、政党政治等均尚未真正建立起来,政治决策仍由个别领导人或集团支配,根本不可能或很少能容纳社会利益集团的政治参与,因此,实现经济社会落后的后发展国家和地区利益集团政治的现代化还任重而道远.
　　总之,西方的现代利益集团政治是现代政治的一种形式,是与现代政党政治具有互补性的一种政治形态,均属西方资产阶级政治统治的现代方式.20世纪70、80年代以来,各国、各地区利益集团政治的发展仍不平衡.先发展西方国家均已进入现代利益集团政治阶段,而后发展西方国家除少数国家和地区从近代利益集团政治向现代利益集团政治发展外,大多数国家和地区仍处在从古典利益集团政治向近代利益集团政治发展时期.当然,即使已进入现代利益集团政治阶段的先发展西方国家,利益集团政治仍存在许许多多影响到政治体系稳定发展的问题.能否妥善地解决好这些问题,不仅对于21世纪各国、各地区的社会发展,特别是其政治发展,而且对于21世纪全球社会的发展,特别是全球政治发展,有着深远的影响.人们将拭目以待.
　　〔参考文献〕
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　　〔12〕Dominique Chagnollaud,SciencePolitique: Elements de SociologiePolitique, Dalloz, 2002, pp. 226-236.
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