论述中国政治体制改革阶段性特征

论述中国政治体制改革阶段性特征
论述中国政治体制改革阶段性特征

论述中国政治体制改革阶段性特征

　　A               从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征

　　本文从实证的角度,对建国以来党政关系的变革过程作了阶段性划分和特征分析.认为中国党政关系的变革过程大致可以划分为“寓党于政”、“以党代政”、“党政分开”、“以党统政”四个不同阶段.这四个阶段的变化表明,中国党政关系的变革过程,实质就是中国共产党的领导方式与执政方式的变革过程,而这种变革过程从根本上决定中国的人民民主制度和人民代表大会制度的实际落实与实际运做的性质.这种变革过程所呈现的阶段性特征同时也代表了中国政治体制变革与发展的不同历史阶段.中国党政关系的阶段性变革还表明,中国政治体制的变革并不是以某种抽象的价值目标为动因的,而是中国共产党三代领导核心依据党的执政经验或教训和应对当时中国社会所面临的重大政治经济形势发展的需要而作出的对策性选择.尤其是邓力主推行“党政分开”和江1989年6月主持党的工作以来,中国的党政关系和政治体制都发生了许多重大变化和具有转型性质的发展,中国的党政关系和政治体制进入了一个开创有中国特色的社会主义政治文明的历史新时期.

　　关键词　党政关系　党的领导　政治体制　阶段特征

　　党政关系问题曾是20世纪80年代中国政治体制改革的核心问题,也是今日研究中国政治改革与发展不可回避的问题之一.中国的党政关系问题,不单纯是一个共产党的领导方式和执政方式问题,还体现和反映中国的人民民主制度实现的程度和实际运做的性质与治国形态.从1949年中华人民共和国建立到如今的中国政治体制变革与发展的实践表明,中国的党政关系在中国政治发展进程中表现出来的不同的阶段特征,标志着中国政治体制变革与发展演进的不同历史阶段.

　　本文把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期：一是“寓党于政”时期,这一时期大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争；二是“以党代政”时期,这一时期大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会；三是“党政分开”时期,这一时期大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会；四是“以党统政”时期,这一时期大致从1989年6月至今.与这四个党政关系不同时期相对应的有三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”、“依法治国”.

　　一、“寓党于政”与“依政治国”

　　1949年中华人民共和国建立,当时的国家性质与政府形态是新民主主义的国家政权与人民民主的联合政府,“即几个民主阶级联盟的新民主主义的国家形态和政权形态”.

　　在这样的一种联合政府体制下面,当时的党政关系是按照抗日战争时期党政关系的模式来处理的.其基本精神是,党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现的.

　　党不直接指挥国家政权机关的工作,党对国家政权的领导是通过政权机关中的党员负责同志和党的组织来实现,这是建国初期党实现对国家政权机关领导的基本方式.这种方式可以概括为“寓党于政”的方式.与这种党政关系相适应,建国初年的治国主体主要依靠的是中央与地方各级政府,治国形态明显体现为“依政治国”的特征,即党不直接管理国家事务,国家与社会事务的管理是在党的方针政策指导下,在国家政权机关党组与党员负责同志的努力工作下,通过政府的施政行为来实现的.

　　1954年宪法颁布,我国的国家机构虽发生了重大调整,但党与国家政权机关的关系并未发生本质的变化.但有两点变化还应指出来：一是1954年宪法颁布前,实际上由中央人民政府行使全国人民代表大会的权力,而当时的中央人民政府领导人员大都是中共中央领导人,因而,在党行使领导权和中央人民政府行使国家最高权力方面不存在冲突,地方上也是如此.党的领导权与国家权力事实上是统一的.二是国家军委被取消,中共中央重新设置中央军委以统率军队. 这样,国家军事领导机构事实上从国家体制中脱离出来,归属于党的组织系统.

　　二、“以党代政”与“依党治国”

　　中国党政关系的实质性变化发生在1957年.1957年7月中共中央在青岛召开省市委书记会议,在这个会议上,毛写了一篇题为《一九五七年夏季的形势》的文章在会上印发.毛在文章中指出：“在不违背中央政策法令的条件下,地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会,不得违反.”从此,中共中央与最高人民法院、地方各级党委与地方各级人民法院, 确立直接地领导与被领导的关系.

　　1958年6月10日,中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组,直接领导国家五个大口的工作.在决定成立这五个小组的通知中,毛写下了这样一段关于职权划分的文字：“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告.大政方针在政治局,具体部署在书记处.”“大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分.具体执行和细节决策属政府机构及其党组.对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央.政府机构及其党组和党中央一同有检查之权.”这个通知表明,从党的政策规范上,中央政府部门是党中央大政方针的执行机构,中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系,或者说是直接的领导与被领导的关系.这种党的政策规范实际上是违宪的.

　　从1958年以来,在国家实际政治生活中,以党代政现象是普遍的.“以党代政”关系模式在60年代初中共中央曾作了一些调整,但这些调整只是相应地减少了党委工作部门对政府对口部门的直接干预,党委直接领导政府的关系并没有发生改变.事实上,这种“以党代政”或“党政合一”的党政关系模式在毛时代后期,即从1957年一直到他老人家逝世,或者再长一点到1980年一直没有得到根本的改变.

　　与“以党代政”党政关系模式相应的治国形态就是“依党治国”,党组织等同国家机构,直接行使国家权力.在邓看来,这一时期党政关系存在的根本问题是“党政不分,以党代政”.党作了许多本应由政府来做的事,而党自身该做的事情并没有作好.始于1978年底的党政关系转型就是从改变党政不分、以党代政开始的.

　　三、“党政分开”与“依党治国”的转型

　　在邓主导下的中国党政关系改革,始于70年代末到80年代末结束.核心是解决“党政不分,以党代政”,探索党如何善于领导的问题.目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来,还“政”于国家政权机关,实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开,使国家政权机关的工作更有效率.因此,党政分开一方面要建立强有力的国家政权系统,一方面要调整党的领导职能.这两方面的工作从党的十一届三中全会以后就开始了.

　　从1978年底开始,自1957年底开始形成的党政不分、以党代政的党政关系模式开始向党政分开的新模式转型,我国的党政关系开始进入一个新的历史阶段.

　　由邓倡导并力主推行的以“党政分开”为目标的党政关系改革,在中国政治体制改革与发展史上具有重大的理论意义与实践意义.“党政分开”是对1957年以来“党政不分”政治实践的根本否定,是党反思自身执政失误和总结党的领导经验得出的基本结论.同时也是党在探索如何实现“善于领导”的初步成果.

　　四、“以党统政”与“依法治国”

　　经过1989年的政治风波,新的一届党的领导集体深刻反思中国的政治体制改革的理论与实践.江又重申了党对国家政权的领导不仅仅是政治领导.同时强调了党对国家政权的统一领导和党管干部原则.

　　1989年6月党的十三届四中后,新的一届党中央果断停止推行十三大确定的政治体制改革方案,对政治体制改革的主攻方向也作了重大调整,停止实行“党政分开”,而把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来,具体说来就是在“保持和发挥社会主义制度的特点和优势”方面做文章.宪法所规定的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度并没有得到实际的运做.这应该说是中国政治实践最大的失误.

　　落实人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度,这不仅符合人民民主的宪政体制,有宪法依据,而且落实这两项基本政治制度,也是建设有中国特色社会主义民主政治、健全社会主义法制的迫切要求.

　　在江主持党的工作期间,中国的党政关系已经发生或正在发生前所未有的变化.这个变化的总趋势是加强了党在同级各种组织中的领导核心作用,在发挥与完善人大作用和改善政府工作的同时,加强了党对国家政权的统一领导和对用人权、重大问题的决策权的掌握.党的领导不能限于政治领导,没有组织领导和思想领导,政治领导就是空的.所以江所强调的党的领导,即承继了邓所说的抓大事、依法执政,同时强调党应统揽全局、协调各方,对国家机关、区域性社会基层组织与事业单位实行权力领导.同时发挥国家组织、人民团体和社会基层自治组织依法履行各自的职能.这种“以党统政”既不同于“以党代政”又不同于“党政分开”,是在目前宪政体制下对党政实际关系作出的新概括,也是建设“法治国家”的新的国体与政体关系的制度安排.

　　五、本文结论

　　从以上对党政关系不用历史时期发展变化的阶段以及特征的讨论可以得出如下结论：

　　（1）中国党政关系在不同历史时期的变化,实质体现的是中国共产党的领导方式与执政方式的变化.而中国共产党的领导方式与执政方式,从根本上决定中国的人民民主制度和人民代表大会制度的实际落实与实际运做的性质.也就是说,中国共产党在不同历史时期选择与实行的领导方式与执政方式,这在现代西方国家仅仅关乎执政党与政府行政权关系的党政关系问题,在中国则是具有关乎中国政治发展全局、决定中国政治关系性质与状况的重大问题.

　　（2）党的领导方式与执政方式的变化,也决定着党在不同历史时期治国方略的变化.中国共产党在不同历史时期选择与实行什么性质的领导方式与执政方式,相应的也就必然体现出党领导人民选择什么方式利用政府治理国家.党的领导方式和执政方式与党领导人民实行什么性质的治国方略或治国形态之间有某种必然的联系.而这种党的领导方式与执政方式的阶段性不同,以及党政关系体现的不同性质的阶段,在一定程度上鲜明地划分了中国政治体制发展的不同历史阶段.

　　（3）中国的党政关系从“寓党于政”到“以党代政”再到“党政分开”直到“以党统政”,相对应的实际实行了三种治国方略,体现了三种治国形态：“依政治国”、“依党治国”和“依法治国”；不过目前的“依法治国”尚处于从“依党治国”向“依法治国”过渡阶段.真正的“依法治国”以及新时期党的领导方式与执政方式以及相应的党政关系的新模式都处于探索之中.

　　（4）中国党政关系的历史变革与发展以及理论的概括明显地带有经验性质的特征.党政关系的形成与变革,主要是受制于党对于前一历史时期政治经验的总结和党对于当时的政治形势与任务需要的判断.作为一般政治价值的民主目标从来就不是中国共产党领导方式与执政方式选择与变革的主要动因.中国的政治发展是在经济发展、社会发展以及融入世界发展潮流的进程中,按着客观需要选择党的领导方式与执政方式,确定党政关系的发展模式.

　　（5）中国党政关系的不同历史阶段及其特征表明,中国共产党的最高决策层的核心人物对于中国政治形势的判断与政治发展的选择,从一定程度上决定了中国共产党领导方式与执政方式的性质与特征,也决定了中国党政关系的性质与状况.中国政治体制的变革与发展带有鲜明的中国最高领导人的个性特征.

　　（6）从中国党政关系的历史变革阶段及其体现的治国形态的变化表明,从邓小平领导改革开放以来,中国的政治形态正在发生具有历史意义的转型.尤其是党对于法制与宪政体制的尊重,对于社会发展趋势与民意的顺从,使中国的政治体制在适应日益变革的国家与社会面前,在吸纳由于社会经济形态转型、社会结构转型带来的政府职能转变、社会整合问题、制度合法性危机以及社会参与危机等问题面前,党领导政府表现出来的另世界刮目相看的应对能力、更新能力与组织动员能力,表明目前中国共产党的领导方式与执政方式,目前的党政关系,是基本适应中国经济政治社会发展的实际需要的.中国的政治体制是在经济体制改革与社会转型的实际进程中不断地进行改革、不断地得到发展,那种认为中国政治体制停滞不前的评价是不符合中国政治发展实际情况的.

　　（7）中国共产党在解决自身的领导方式与执政方式以及党政关系合理结构方面虽然取得了上述实践性的成果,但人们对中国政治发展的忧虑大都集中在党对于干部任命权与重大事务决策权的垄断,党实际面临着权力监督不力从而带来的权力腐败和用人、决策能否保证正确的双重考验这些重大的实际问题.这些问题如果处理不好,党的领导的先进性和执政的合法性就会遭到质疑,并且直接影响现行的党的领导方式与执政方式的合理性,也关系到“以党统政”与“依法治国”政治秩序与治国方略的实际绩效与历史命运.所以在充分肯定中国政治体制改革与发展的历史性成就的同时,要站在历史选择与发展进程的高度,敏锐地洞悉中国政治体制变革面临的重大实践课题,在选择与推进中国政治体制改革与发展的历史作为面前,正确地把握中国政治体制变革与发展的方向与原则,在创建高度物质文明的同时,不失时机地实施政治体制改革的新举措,努力创建有中国特色的、可以超越或与现代西方政治文明并驾齐驱的社会主义政治文明.