财政税收论文：从新制度经济学看我国税收征管的优化[1]

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关键字：实施 规则 税务 制度 纳税人 征管 机制 税收 稽查
内容提要：本文从新制度经济学的角度对我国目前的税收征管存在的问题进行了剖析，并从制度构成要素方面论述了优化我国税收征管的制度选择—非正式规则大众化；正式规则可操作化；实施机制有效化。
　　关键词：新制度经济学 税收征管 制度选择

　　一、 新制度经济学与税收征管

　　①新制度经济学把制度作为研究对象，认为制度对经济行为的影响至关重要，制度分析应该居于经济学核心的地位。新制度经济学认为传统经济理论的三大柱石—天赋要素、技术和偏好概括得很不全面，应将制度这一要素概括进去。制度是经济理论中不可或缺的第四大柱石。如果离开了制度，土地、劳动和资本这些要素就难以发挥其功能。

　　②实施机制则是指制度内部的构造、功能及其相互关系。正式规则有实施机制，非正式规则也有实施机制。检验一个制度的实施机制是否有效主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使得任何违约行为都变得不划算。

　　③税收作为国家组织财政收入的重要手段，法制化的税收征管应该算得上是制度组成部分的正式规则及其实施机制。因此，用新制度经济学的有关理论来分析税收征管可谓是水到渠成。

　　二、 我国税收征管的制度分析

　　依法治税通俗地讲，就是依照国家颁布的税收制度来处理税收工作。因此，税收制度就成了本文的分析对象之一。

　　新制度经济学认为，判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则和非正式规则是否完善外，更主要的是看这个国家的制度实施机制是否健全。离开了实施机制，任何制度尤其是正式规则就形同虚设。“有法不依”比“无法可依”更糟糕。历史上以“人治”为主的国家，并不是没有制定法律，而是没有建立起与法律制度相配套的实施机制。

　　我国税收征管在近几年取得了令世人瞩目的成绩。有关资料表明，在近年税收的增长中，大约50％的增长与当年经济增长有直接关系。2001年税收增长速度19.8％，大概9％与当年经济增长有关，这个增长速度与同期GDP7.3％的增长速度基本接近。可以这么认为，50％的税收增长是税收征管制度的外生变量造成的，即由于经济发展带来税源的增加造成的。另外50％的税收增长是税收征管制度的内生变量造成的，也就是说，是由于征管制度进一步落到实处、征管质量提高所造成的。但是，我们也应该看到，我国目前的税收征管质量也还存在不少问题，突出表现在保障税收征管质量的制度方面仍有一些缺陷。

　　（一）征管程序较为严格，而执法环境不配合

　　其表现为税收制度规定不清、行政干预、 税收计划高于税法等给征管带来很大难度。

　　（二）税收征管质量保障制度失衡

　　我国现行的征管模式只能算是初步具备了“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的模式。也就是说有了征管的正式规则。但《税收征管质量考核暂行办法》（国税发［2000］151号）中规定：考核指标有登记率、申报率、申报准确率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率7率。其中：

　　申报准确率 = [纳税人申报的纳税数额/（纳税人申报的纳税数额 + 税务机关查补的税额）]×100％。

　　查补税款入库率 = 实际缴纳入库的查补税款/应缴纳的查补税款×100％。

　　罚款入库率 = 已入库罚款金额/应入库罚款金额×100％。

　　欠税增减率 = [（期未欠税余额 ， 期初欠税余额）/期初欠税余额] ×100％。

　　滞纳金加收率 = 逾期未缴税款已加收滞纳金的户次（金额）/逾期未缴税款应加收滞纳金的户次（金额）×100％。

　　处罚率 = 实际涉税罚款户次（金额）/查补税款户次（金额）×100％。

　　由于税务稽查查出问题按税法进行处罚后，不可能保证100％得到执行，因此以上6个公式中分子的增加额往往会小于分母的增加额。查得越深、查得越多，上述6率有可能越低，征管质量越差，出现税务稽查悖论。上述6率与税务稽查力度负相关的关系就会使得税务机关和税务稽查人员产生逆向选择，即为追求征管质量而放弃或减少税务稽查，除非举报等经过立案非查不可。实际上税收征管模式的有效运行机制关键在于税务稽查作保障，以查促征管。因此可以说，税收征管模式的制度与评价税收征管质量的制度发生了冲突，税务稽查只能是顾此失彼。

　　从纳税人是否依法纳税角度看，税收征管内部机制的不协调，主要表现为征管正式规则较为完善，但实施机制不健全。纳税人偷税成本太低是根本原因。造成这个原因的因素是多方面的，其中税收征管的因素应该说是主要的。财政税收论文