财政税收论文：我国税收立法现状评析[1]

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内容提要：本文评析了我国税收立法的现状，认为我国现行税收立法的主要问题是：作为税法立法依据的宪法关于税收的原则规定过于简单；税收基本法和与其相配套的一系列单行税收法律缺乏；国家行政机关几乎包揽了税收立法；税收行政法规、规章比重过大。从深层原因分析，税收立法之所以存在这种不正常现象，是因为对税法的性质和地位认识不足，没有把税收征收权和税收支出权提高到国家主权、人民主权的高度来看待，即税收的征收和使用必须体现人民的意志，必须由人民通过选举产生的代表机构来决定。大量的税收立法由国家行政机关进行，说明行政立法权过度膨胀，蚕食了国家立法机关的税收立法权。这种有悖于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象应当尽快改变。
　　关键词： 税法体系 税收立法权 人民主权 职权立法 授权立法

　　对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应社会主义市场经济发展要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

　　法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式科学和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

　　上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系——税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

　　首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

　　一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

　　二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框财政税收论文